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首設預算委 廣州:專人專盯政府賬本

來源: http://www.infzm.com/content/111112

財政透明和預算信息公開,只是廣州在預算監督領域領先全國的一個方面。近年來,廣州市人大致力於打造“陽光財政”,以種種開創性改革去“管住政府的錢袋子”。 (CFP/圖)

廣州市人大在預算監督問題上跟政府“動真格”,出人意料的是,作為被監督對象的財政部門卻與負責任的人大形成了合作雙贏關系。

2015年8月3日,清華大學公共經濟、金融與治理研究中心推出一年一度的《中國市級政府財政透明度研究報告》,通過對全國294個城市進行大數據分析,報告課題組得出市級政府財政透明度排行榜。在這個排行榜上,2014年廣州市從2013年的第三位躍居到第一,超過北京和上海。

該課題用以衡量財政透明度的核心指標,是政府對預算與預算執行情況即“四本賬”——公共財政、政府性基金、國有資本經營以及社保基金——的公開情況,以及政府性債務的公開情況等。

這只是廣州在預算監督領域領先全國的一個方面。近年來,廣州在“管住政府的錢袋子”方面,作出了不少改革。

這些改革包括,成為最早公開“曬”部門預算的城市之一;率先將地方債和財政專戶通過“重大事項”問責的方式,列入人大監管之中;將全口徑預算的審查落實為“三審制”。更值得一提的是數月前的一項機構改革——增設人大預算委員會,這是全國和地方各級人大中首個以預算審查監督作為唯一職能的專門委員會,已超前於今年開始實施的新預算法。

7月7日,中國財稅法學研究會和CEI中國企業研究所組織一批財稅法專家、學者赴廣州市人大調研,中國憲法學研究會副會長苗連營在評論預算委成立時說,“廣州市人大在這方面開風氣之先。”

這一連串改革在廣州出現並非偶然,它背後既有人大積極行使自身權力這一傳統的孕育,也離不開“關鍵的少數人”的推動。

從預工委到預算委

預算委是權力機構的組成部分,預工委是為財經機構服務的工作機構。

2014年10月,廣州市人大原財政經濟委員會(下稱“財經委”)主任歐陽知找到廣州市人大代表丘育華,告訴他廣州人大有可能設立一個新的機構,將預算審查監督作為其唯一職能,並問他是否願意加入。丘育華當即表示,服從組織安排。

丘育華是廣州本地的一位民營企業家,預算委成立之前,他是市人大財經委員會成員。

2015年2月,預算委正式成立,歐陽知任主任。

一位預算委工作人員向南方周末介紹,除了丘育華等企業界人士,預算委還吸納了不少長期在財稅、國資、審計部門有實際工作經驗的人員,比如兩位副主任均出身於財政局。按廣州市人大11個代表團,每個團兩名代表,預算委擬選舉代表22人,目前已到位19人。

廣州人大率全國之先成立預算委,在許多學者看來是財稅改革領域的一個標誌性事件。全國人大代表趙冬苓曾在今年兩會上的議案中建議全國人大借鑒廣州市人大經驗,設立預算委,以免人大審批與監督政府預算“走過場”,不過提案未進入表決程序。

與全國其他地方一樣,此前審查預算是廣州市人大財經委的職能。由於人大財經委的職能過於寬泛,事務性工作較多,在實際工作中需要負責聯系28個相關政府部門,難以集中精力研究專業性極強的預算問題。因此2012年10月,廣州在人大財經委下,增設了專門的預算工作委員會,集中一批人專門做預決算審查監督。

但預工委的成立仍然沒能徹底解決預算監督問題,主要的瓶頸在於預工委不夠獨立,專業能力不足,在人大話語權不夠等。

因此2015年初,在廣州市人大常委會提議下,人大批準財經委分拆成預算委員會和經濟委員會。預算委員會下設辦公室,與原有的預工委實行“兩塊牌子、一套人馬”,並增加專業人員編制6人。

中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文認為,預算委與預工委雖一字之差,但有本質不同,“預算委是權力機構的組成部分,預工委是為財經機構服務的工作機構”。

在廣州市財政局工作超過10年的張華告訴南方周末,今年財政局的“五本賬”(前述四本賬和財政專戶)及各部門預算剛一匯總至財政局,很快就送到了市人大手里,“因為人大催得太急”。

這是因為《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法》規定,自2014年3月1日起,人大對預算實行“三審”制:預工委(現為預算委)牽頭組織預先審查;財經委進行初步審查;市人大審查和批準並做出決議。

由於有專業工作委員會提前至“兩會”召開前三個月對預算進行預先審查,人大對預算的監督效率比過去大為提高。第一次“預先審查”的成效是,人大代表們共提出77條意見,其中3條實質性增減意見被部門采納,合計調減預算1479萬元。

而在過去,市人大收到賬本時往往已經接近兩會,在接下來的人代會短短幾天時間中,人大代表們甚至連預算報告都還沒看明白,就進入表決程序,用一位市人大代表的話來說,就是“舉手機器”。

“老鼠”和“貓”的默契

作為被監督對象的財政部門,卻與負責任的人大形成了合作雙贏關系。

在丘育華印象中,預算委的成立似乎是順理成章的事。他回憶說,2012年預工委成立,配合財經委共同監督預算,“當時廣州預算監督動靜特別大,現在想來那個時候就已經做了第一個動作”。

2012年4月,廣州市人大首次組織人大代表進入越秀區、從化市等6個區,調研2010至2011年財政轉移支付資金分配和使用情況。

“當時花了差不多9個月時間,”丘育華回憶道,“各區、市的財政局和審計局要面對我們,把所有賬拿出來。”結果是不少區都審出了問題,例如對金額占比最大的土地出讓金,花都區只列出了收入,沒有詳細地列出支出,“不知道錢花哪了”。

再比如,當時廣州市撥給每個區二三十萬元用於當年的幫扶救助的資金,被發現在增城市民政局的“慈善超市”里躺了一年沒動,“不知道真正用了還是沒用”。

多位來自政府和學界的相關人士告訴南方周末,他們親眼見過廣州市人大在預算監督問題上跟政府“動真格”、“不留情面”。

比如在人大的壓力下,2012年末,廣州率先向人大曬出了地方債賬本,並規定今後新借的地方債也必須經過人大審批。在地方債不斷公開的過程中,人大和政府的關系也一度有些緊張。預算委專家、中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江告訴南方周末,當年財政局一位副局長向人大作報告時,預測到2013年年底,廣州市政府債務率將達到99.52%,這個臨近債務警戒線的數字引起了歐陽知的不滿,他毫不客氣地質問結果究竟是怎麽得出來的,為什麽看起來像個“數字遊戲”。林江當時就在現場,“感覺雙方彌漫著一股火藥味”。

對於廣州人大要求的“全口徑預算公開”,有的政府部門以“涉及國家機密”為由拒絕公開。為此人大設置了針對性的保密審查環節,規定涉及保密事項的可以不公開部門預算,但必須按照保密法,由相關審查主體(比如保密局)出具審查意見。“不允許你說保密就保密了,不公開也得有手續、要報批的,起碼有個主體來審查你。”歐陽知說。

出人意料的是,在廣州,作為被監督對象的財政部門,卻與負責任的人大形成了合作雙贏關系。

“可能很多人認為我們是老鼠,人大是貓。”張華說,但他認為這並不是現實中廣州市財政局和人大的關系,“很多時候,我們是借助他們的力量來督促監督預算單位”。

例如,財政局當前有一項重點工作,是針對各部門年底“突擊花錢”的情況進行監督。“我們是兄弟部門,說多幾次就麻木了,但人大一到壓力就不一樣。”張華說,去各區調研的時候,財政局也會叫上人大一起,而這種配合多年來“一直很默契”。

在預工委財稅專業小組任職的人大代表周濟光剛剛了解了教育經費的預算執行情況,他說新預算法規定上一年花不完的錢原則上不再永久性結轉,而廣州市教育局的經費過去因為和GDP以及稅收掛鉤,錢多得幾乎每年都花不完,今年已經過去7個月,廣州市教育局執行預算情況還不到40%。

預算委成立後,周濟光可以更頻繁地與財政局共同落實規範他關註的教育經費預算問題,“哪個部門預算編制執行有什麽問題,我們就去哪個部門一對一地開座談會”。

門是怎麽打開的

“那件事對我的心理承受能力真是一個鍛煉,但廣州從此就沿著這條路一直走下去了。”

“說穿了,廣州人大不做橡皮圖章,關鍵因素是主要領導確實想幹事。”一位預算委的人大代表對南方周末說。現任廣州市人大常委會主任張桂芳曾經擔任過廣州市委副書記、政法委書記,“政府各部門領導多數都是他手下”。據與會人士透露,在最近兩次人大常委會上,張桂芳都“批官員不作為”。

而預算委主任歐陽知也是官員出身,曾擔任過廣州白雲區區長和從化市委書記,一方面,過去的經歷使他非常了解地方工作,“他講的一些話,官員不敢怠慢”,另一方面,“他不是混日子的,確實是想幹事,已經62周歲了,超期服役,其他專委會副主任早就退休了。”上述人大代表說。

張華記得,去年年末,歐陽知還專門跑到北京學習新預算法,回廣州之後下到各個區和部門做輔導,“他對新預算法研究很透,甚至比我們財政局有些領導還透”。

2010年,張桂芳和歐陽知先後進入人大。第二年,《廣州市政府投資管理條例》經省人大常委會批準施行,該條例規定,政府投資的重大項目計劃草案要提交人民代表大會審查批準,並從當年起,每年選擇一個政府投資重點項目預算在人代會期間進行公開審議。

“一般來講,人大最重要的不是預算,而是立法機構法制工委和選舉聯絡任免工委,管公檢法政府局級以上領導的任命,但是預算委在廣州的風生水起,使這兩個委都相形見絀。”上述人大代表評價說。

廣州在預算監督問題上的開放,還要追溯到更早的時候。

2008年,以吳君亮為首的深圳“公共預算觀察誌願者”團隊向多個地方政府提交申請,要求他們公開財政賬本。一年後,在時任廣州市財政局長張傑明的批示下,財政局將114個部門2009年的預算報告全部公開放到了廣州財政網上,一時轟動全國(詳見南方周末2009年10月22日《廣州政府網上“曬”賬本》)。

不過這背後還有一則隱秘的故事。

如今回想起來,張華仍然歷歷在目,他介紹說,其實2008年就收到了要求公開的申請,但這個申請“在辦公室層面就壓住了”,張傑明並不知情。財政局辦公室後來發文請示了省財政廳、市保密局、市政務公開辦,但“三個部門都把球踢回來,讓我們自己定”。鑒於當時的上位法對此並沒做要求,辦公室答複吳君亮團隊說暫不公開。

過了半年左右,吳君亮起訴了幾個政府部門,“感覺事情鬧大了”。在第二次收到公開申請後,辦公室請示了張傑明。局長“大筆一揮”,批示同意公開,“考慮到既然可以向吳君亮公開,那也可以向公眾公開,所以就掛了網”。

“歷史的發生是有偶然性的,這次偶然性就是張傑明。”張華認為,張傑明以前在暨南大學做老師,對於政府的一套行政體系不會按部就班,“他的反應為‘是啊,用了納稅人的錢,應該跟老百姓交代清楚’,而不是要不要向上面報告,出了問題我是不是要承擔責任。”

盡管到今天各個政府部門公開預算已成為常態,但要知道,當時同期33個收到公開申請的政府部門中,只有廣州和上海做出了回複,但上海以“國家機密”為由拒絕公開,真正公開的唯有廣州一地。

直到現在,張華還留存著當時南方周末刊發此事的報紙,“那件事對我的心理承受能力真是一個鍛煉,”他說,“但廣州從此就沿著這條路一直走下去了。”

(應受訪者要求,張華為化名)

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