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省級環保機構擴權 “垂管”旨在沖破地方保護

繼環境保護部升格之後，新一輪環保機構重大改革大幕開啟。

9月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(下稱《指導意見》)的通知。根據這一指導意見，“十三五”時期，我國將完成環保機構監測監察執法垂直管理制度改革任務，到2020年，全國省以下環保部門按照新制度高效運行。

環境執法機構將列入政府行政執法部門序列。攝影/章軻

“底盤性”的制度改革

《指導意見》提出，省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革旨在“加快解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的突出問題”。

在22日下午環保部舉行的《指導意見》解讀會上，環境保護部地方環保垂直管理制度改革工作小組辦公室副主任吳舜澤對記者表示，“現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、幹預環境監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象大量存在。”

吳舜澤介紹，以塊為主的地方環保管理體制，綜合起來存在“四個突出問題”：難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任;難以解決地方保護主義對環境監測監察執法的幹預;難以適應統籌解決跨區域跨流域環境問題的新要求;難以規範和加強地方環保機構隊伍建設。

“省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，對於全國環保系統來說，是一個帶有根本性、全局性的重大改革舉措。”環境保護部地方環保垂直管理制度改革工作小組辦公室主任葉民對記者說。

“與一般的、單項的、單純的制度改革不同，垂改要動體制、動機構、動人員，是對地方環境保護管理體制的一項根本性改革。”吳舜澤對記者說，同時，垂改也涉及監測、監察、執法、許可等制度的重構，牽一發而動全身。因此，垂直管理制度是環境治理基礎制度，垂改是“底盤性”的制度改革。

《第一財經日報》記者註意到，在這次改革中，省級環保部門的權力得到明顯強化。《指導意見》確定，此次改革旨在“強化省級環保部門對市縣兩級環境監測監察的管理”。

在具體的改革措施中，《指導意見》提出，省級環保部門對全省(自治區、直轄市)環境保護工作實施統一監督管理，在全省(自治區、直轄市)範圍內統一規劃建設環境監測網絡，對省級環境保護許可事項等進行執法，對市縣兩級環境執法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。

此外，市級環保部門對全市區域範圍內環境保護工作實施統一監督管理，負責屬地環境執法，強化綜合統籌協調。縣級環保部門強化現場環境執法，現有環境保護許可等職能上交市級環保部門，在市級環保部門授權範圍內承擔部分環境保護許可具體工作。

《第一財經日報》記者了解到，根據《指導意見》，地方環境保護管理體制將進行調整。市級環保局實行以省級環保廳(局)為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環保廳(局)黨組負責提名市級環保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見後，提交市級黨委和政府按有關規定程序辦理;縣級環保局調整為市級環保局的派出分局，由市級環保局直接管理，領導班子成員由市級環保局任免。開發區(高新區)等的環境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

12省市提出改革試點申請

《指導意見》明確，鼓勵各省(自治區、直轄市)申請開展試點，並積極做好前期準備。環境保護部、中央編辦根據不同區域經濟社會發展特點和環境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經環境保護部、中央編辦備案同意後方可組織實施。

吳舜澤透露，目前河北、上海、江蘇、福建、山東、河南、湖北、廣東、重慶、貴州、陜西、青海等12個省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點申請，並開展了改革實施方案起草等前期準備工作。

“環保部、中編辦將從東中西部區域統籌、前期準備基礎、經濟社會發展特點和環境問題類型、地方改革實施方案完善性等方面考慮，統籌確定試點省份，成熟一個、備案一個、啟動一個。”吳舜澤說。

據本報記者了解，目前，河南、江蘇等省已拿出相應工作方案，河南省還專門制定了《關於做好環保機構監測監察執法垂直管理制度改革期間工作的意見》。江蘇省環保廳有關人士透露，相關方案已報批。

日前出臺的《國家生態文明試驗區(福建)實施方案》也確定，“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，先行在莆田市開展試點，2017年出臺實施方案，在全省全面實行垂直管理制度。”

《第一財經日報》記者獲悉，目前，環境保護部正在與有關省份對接，協助完善形成各省改革實施方案。

根據《指導意見》的要求，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導幹部目標責任考核制度，把生態環境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。

同時，建立和實行領導幹部違法違規幹預環境監測執法活動、插手具體環境保護案件查處的責任追究制度，支持環保部門依法依規履職盡責。

解讀會上，吳舜澤對記者表示，“如果認為垂改後，地方環境保護主體責任轉移到環保系統或上交到上級政府，那是錯誤的。”他表示，“垂改不是改變或弱化地方黨委和政府環境保護主體責任，而是要強化地方黨委和政府生態環境主體責任、黨委和政府主要領導成員的主要責任。”

他介紹，根據《指導意見》，在中央文件層面首次提出制定並落實環保責任清單，要求地方黨委和政府及其相關部門管發展必須管環保、管生產必須管環保，避免責任多頭、責任真空、責任模糊。同時，進一步優化省市縣環保職能，省市縣三級各自聚焦主責主業，提高環境保護的整體效果。

垂改政策影響評估“效果明顯”

在環境監察方面，《指導意見》確定，試點省份將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向市或跨市縣區域派駐等形式實施環境監察。

在這次改革中，環境監測得以強化。《指導意見》確定，本省(自治區、直轄市)及所轄各市縣生態環境質量監測、調查評價和考核由省級環保部門統一負責，實行生態環境質量省級監測、考核。現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構，由省級環保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔，領導班子成員由省級環保廳(局)任免。現有縣級環境監測機構主要職能調整為執法監測，隨縣級環保局一並上收到市級。

此次改革，令基層環保執法人員感到欣慰的是《指導意見》明確，“加強市縣環境執法工作”，依法賦予環境執法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段，將環境執法機構列入政府行政執法部門序列，配備調查取證、移動執法等裝備，統一環境執法人員著裝，保障一線環境執法用車。

“在環保執法人員的著裝方面，財政部將給予支持。未來，全國環保系統的執法人員將統一著裝，統一制式，在這方面，環保部也會有系統的安排。”吳舜澤對《第一財經日報》記者說。

而對於基層環保部門反映的“身份尷尬”問題，《指導意見》明確，統籌解決好體制改革涉及的環保機構編制和人員身份問題，保障環保部門履職需要。目前仍為事業機構、使用事業編制的市縣兩級環保局，結合體制改革和事業單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。

有專家表示，當前，監測監察執法垂直管理應著重解決好縣級環保部門的法律地位問題，垂直管理後，(縣、區)環保局成為市環保局派出機構，地方人民政府履行環境保護職責將失去有效的載體或部門支撐，環境質量責任難以落實。此外，還應解決好縣級環保部門直管後的公平問題，與地方政府的協作機制問題和自身管理監管問題。

解讀會上，吳舜澤對記者表示，根據此前所做的垂直管理制度改革的政策影響評估，結果顯示，垂改可以調動條塊兩個方面的積極性，可以促進地方黨委和政府履行環境質量改善主體責任，可以分級厘清事權，促進縱向有序、橫向協調，提高公共管理效率，可以回應廣大人民群眾扭轉環境惡化、提高環境質量的熱切期盼。