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陳吉寧：土十條修改50多稿 文稿已成熟報批後將實施

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“土十條”的神秘前傳毒地修複：百余國家試點，到底試了什麽

（農健/圖）

旨在修複毒地的“土十條”國家行動計劃即將頒布，在此之前，國家已在全國各地實施了名目繁多的試點，但大多都秘而不宣。“是到了梳理的時候了。客觀地評估示範成果，總結經驗、反省過失，是修複行業走向成熟的理性選擇。”

“這可是敏感詞啊！”2015年，國家重金屬汙染防治重點區域競爭性評審項目下發了28億元資金，第一個開工的是雲南省陸良縣歷史堆存渣場汙染土壤修複治理項目。但這個在2011年因非法傾倒鉻渣而引起全國媒體關註的縣城拒絕了采訪。

在全國土壤汙染總點位超標率已高達16.1%的局勢下，旨在指導土壤修複的《土壤汙染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）頒布在即。可是，那些年動輒耗資數億元的土壤修複試點，目前大多秘而不宣。

“項目才剛剛開始招投標，你們明年再來采訪吧。”湖南省懷化市辰溪縣、東安縣、雲南省紅河州元陽縣均獲得了2015年重金屬汙染土壤修複治理示範項目資金，但都婉拒了采訪。

土壤汙染修複分為場地、耕地和礦區，在公開稱謂上，它們大都被定義為“某地塊”。南方周末記者根據公開資料，搜尋了多個試點項目，發現它們有的是上世紀開礦的礦區，比如湖北大冶、廣西河池。有的是電鍍區、電子垃圾拆解地，如珠三角、浙江臺州。有的是鉛蓄電池生產地，比如重慶市巴南區、浙江長興縣。有的曾是鉻鹽產地，比如青海湟中。有的只是單純的汙水直排灌區，比如甘肅白銀。

實際上，專事土壤修複的示範項目並不多，更多的是其他類型的國家專項里，會涉及土壤修複。據南方周末記者根據公開資料不完全統計，類似的試點項目有上百個。

連名字都如此敏感，相應的試點總結更難得一見。南方周末記者遍訪試點相關人員，以管窺試點的經驗得失。

“是到了梳理的時候了”

2004年，北京宋家莊地鐵站施工工人中毒，中國的毒地問題開始受到重視。但要找到中國第一個土壤修複的試點卻不容易。

中環循環境技術中心主任龔宇陽印象中，2007年前後開始的重慶天原化工場地修複項目應該是國內第一個從汙染調查、風險評估，到修複和驗收的完整案例。項目後被評為環保部科技進步二等獎，也是中國汙染場地修複項目的第一個獎。

2009年涉足土壤修複領域的廣西博世科環保科技股份有限公司，自稱參與了多個國內“第一”的項目。全國最大的北京建工環境修複有限責任公司則認為其在2012年承擔的原武漢染料廠生產場地複合汙染修複，是國家發改委首個重金屬汙染土壤治理與修複試點示範工程。

多個項目自稱“首家”並不為奇，因為這些國字頭的試點名目紛繁，甚至還包括“資源枯竭城市轉型”，它們不一定是土壤專項，但土壤修複是不可缺少的一環。

比如，試點項目治理的汙染物不同，有的是重金屬，有的是有機物，還有的是複合汙染。範圍也不同，有的是地域性的，比如湘江流域重金屬汙染治理實施方案；有的是跨區域的，比如南水北調工程水源地水質安全保障。分管的單位也包括發改委、農業部和環保部等，甚至在環保部內部還來自不同的部門。

同一個地區也可申請多筆資金，很難歸屬於某個示範項目。據當地提供的資料，比如在湖南省湘潭市嶽塘區，重金屬汙染治理、全國老工業基地整體搬遷項目節能減排綠色搬遷專項、工礦棚戶區搬遷改造……多個項目都給竹埠港工業園區治理提供了資金，每一筆資金均以千萬甚至億元計數。

這些年國家資助了哪些項目，起到了什麽示範作用？多位受訪者表示：範圍太大、內容太多，很難理清。

“是到了梳理的時候了。”龔宇陽說，“客觀地評估示範成果，總結經驗、反省過失，是修複行業走向成熟的理性選擇。”他記得業內人士多次呼籲梳理已有的試點，環保部固廢中心曾試圖出版示範項目的案例集，中環循還曾交過案例，但至今尚未見出版。

工業地塊：“小而嚴”

根據已有報道，場地（指工業地塊，集中在城市）和耕地是“土十條”關註的重點。場地修複的相關試點，從技術到管理以及資金，都已積累了不少經驗。

“小而嚴”是南方周末記者查詢到的場地修複試點的特點。比如在大地益源修複有限公司總經理辜曉平的印象中，公司承擔過江蘇溧陽農藥場地修複。公司通過招投標拿到這個世界銀行的項目，雖只有300萬元，卻使用了四種技術，方案由環保部委托南京環科所設計，驗收由環保部組織。

當時沒有相關技術與標準的導則，只能參考國際標準，試點中的經驗對以後的工作仍大有裨益。比如在工廠拆遷之前，修複公司就要進入，以防止拆遷過程中造成二次汙染。參與評估的龔宇陽點評說，這次示範最大亮點是首次解決了農藥生產設施的無害化處理問題，最終還出了導則。

項目在信息公開上也有啟示。“施工之前要求公告周邊百姓，我們在做什麽，怎麽做。”辜曉平記得一開始要公告時，大家還有顧慮，怕引起恐慌，結果公眾很支持。所以在後續項目中，公司都會找來當地政府各個部門、街道辦，告知修複情況，甚至還安排修複的參觀路線。

在湖南，重金屬土壤修複的規範流程已日臻嫻熟。湖南凱天重金屬汙染治理工程有限公司總工史學峰發現，在2009年剛剛啟動時，企業的利潤還比較高。現在業主對於流程已相當熟悉，連征地、搬遷費用都愈發規範，工程公司的利潤低多了。以前還曾出現農民為了一棵橘子樹的補償而阻工，得當地政府出頭幫忙協調，現在則少得多。

進一步的，不僅是修複項目，場地修複在管理上也有試點。2014年環保部選擇了湖南、重慶以及江蘇常州、靖江開展汙染場地環境監管試點工作。環保部曾向媒體解釋過試點的背景：“我們選取了一個省、一個直轄市、一個地級市和一個縣級市作為試點，這些試點的共同點在於其前期基礎工作開展得比較好，如果這些試點成效顯著，我們將擇機向全國推廣。”

這也是南方周末記者唯一找到的針對土壤修複監管的試點項目。

江蘇聖泰環境科技股份有限公司經理楊軍就記得，在公司中標修複的汙染場地中，靖江當地的環保部門不知道如何驗收，還委托了環保部的專家編制了驗收表。

重慶在2015年排查出疑似汙染場地387塊，湖南省環保廳提供的數據也顯示，湖南篩查出891個重金屬汙染場地，分級排序建立了重金屬汙染場地數據庫。

這些都已經和“土十條”摸清底數、開展詳查的要求非常接近。“為下一步建立潛在汙染場地清單信息數據庫及‘土十條’項目儲備庫提供了支撐。”重慶市環保局回複稱。

而在國家相關的標準還沒有修訂之前，湖南和重慶的管理辦法和地方標準都已先行頒布。

耕地：敏感、無定論

因可轉為城市建設用地，汙染場地修複的商業模式已較為清楚，這些年來的國家試點項目已經減少。對於耕地而言，專門的土壤修複的項目不多，主要依托於重金屬汙染防治。

2013年，在廣西河池，歷時兩年的“大環江河流域土壤重金屬汙染治理工程項目”一期工程耗資兩千多萬元，修複了1280畝受到砷、鉛、鎘、鋅等重金屬汙染的農田，被媒體解讀為“環江模式”。

作為技術支撐單位負責人，中科院地理科學與資源研究所環境修複研究中心主任陳同斌認為環江從技術和產業模式上都有了探索——政府主導，科技支撐，企業參與，農民實施的模式把各個利益相關方都調動了起來。

不過，相較於場地，耕地修複的經驗要少得多，在有著“鎘米”難題的湖南亦是如此。據凱天重金屬汙染治理工程有限公司技術副總經理李娟介紹，湖南的耕地都還在做試點，沒有成熟的技術和模式，規模都不大。公司計劃今年以1000畝為單位，在修複的耕地上種植有機食品提高價格，逐步推廣。

其他的重金屬示範區也嘗試修複耕地，但最終還是因為成本太高而放棄。在銅產量連續18年同行業全國第一的甘肅白銀，廢水汙灌造成了流域七千多畝農田重金屬嚴重汙染。雖然獲得了7.2億元的專項基金，但用於農田修複的並不多，只修複了65畝農田，因每畝成本高達10萬元而未能大規模推廣。

“我們想尋找既經濟又實用的技術來治理農田，但國家並沒有明確的技術和標準。”白銀市環保局總工張瓊說，“修複完以後雖然重金屬不超標了，所用的試劑會不會形成二級汙染？是不是可能比重金屬還嚴重？這些都沒有定論。”

多位專家表明，國外幾乎沒有耕地汙染，無法借鑒經驗，而國內已有科研成果的應用也不多。比如“農業面源和重金屬汙染農田綜合防治與修複技術研發”重點專項2016年度申報指南就直接指出：我國在近十年中針對農業面源和重金屬汙染形成的理論和技術多數僅停留在“實驗室”和“論文”里。

相較於場地，耕地示範區的另一特點是地偏，敏感，大部分地區不太願意接受采訪。

環保組織申請信息公開也杳無音信。湖南省環保組織曙光環保在實地調研後發現了一些問題，便三次向當地環保局申請《石門雄黃礦區砷汙染綜合治理工程（一期、二期）建設項目竣工環境保護驗收報告》，但都沒有回應。

陳同斌坦陳，環江農田土壤修複的效果，驗收結果，錢花的是否合理，都有第三方監理和評估報告。但項目涉及到局部地區汙染信息，而且管理部門也沒有要求公開。“不是對土壤數據保密，而是擔心公開農產品質量數據，會造成不良影響。”陳同斌說，“以後如果項目管理公開，可能會向公眾公開。”

陳同斌覺得，環江農田修複工程除了取得技術和工程突破外，吸引廣泛農民參與土壤修複活動，同時還取得良好社會效益尤為重要。項目的實施還獲得了精神文明典範。環保部曾在環江召開“農田土壤修複現場會”。

國家“ 土十條”即將開啟我國土壤修複新時期。（CFP/圖）

評估不足，修複過度

根據《十三五規劃綱要》，“十三五”期間要完成100個農用地和100個建設用地的汙染治理試點，建立六個示範先行區。這些內容很可能也會在“土十條”中體現。

這六個示範區包括貴州銅仁、廣西河池、廣東韶關、湖南常德、浙江臺州以及湖北黃石。據專家介紹，這些試點都有前期技術儲備和實驗，比較成熟，故抽出來作為重中之重來支持。

修複產業界對於迫在眉睫的“土十條”非常期待，卻也表示了擔憂。反映最多的是前期評估不足以及後期的過度修複。

前期評估好比去醫院看病。在臺灣，評估要占到土壤修複一半的時間和精力。但現在國內項目申報期限都很短，導致前期評估工作不夠細致，後面的工程實施難免有出入。“如果診斷得不對，很可能將小感冒誤診為大手術，明明是大腿有毛病，卻把胳膊切了。”高能環境修複公司副總經理馮國傑說。

不僅時間短，評估工作在國家撥款之前就要啟動，需要事先墊資。所以在項目批下來之前，評估公司的積極性並不高，最終只能是地方政府墊資。“得探索模式調動第三方評估公司的積極性，不然在重點汙染區域，十幾個項目的評估都要地方政府墊資，根本墊不起。”史學峰說。

對於修複到什麽程度就足夠了，企業也是沒底。多位受訪企業人士表示，目前的試點中存在過度修複的情況——如果該場地是用作展覽會用地甚至公共綠地，並不需要投入大量資金。而在一些偏遠地區，非耕地的土地上切斷汙染源，做好生態恢複就已足夠。“不是修幹凈，而是減少到可以接受的風險水平。”龔宇陽強調。

對於基層環保部門來說，在示範之外，更希望得到監管方面的指導。“土壤修複這塊，我們確實是門外漢，我們學到的知識和接下來的工作不配套，有點著急。”浙江省長興縣環保局汙防科科長俞文傑說。在被列為國家重金屬汙染防治重點區域的浙江省長興縣，如何開展鉛蓄電池關閉場地治理修複工作，迫切需要技術指導和支持。

陳同斌希望“土十條”中的示範區可以建立起一系列管理模式和制度，如果這樣區域性試點取得成功，就可以為提供可複制到全國其他地方的經驗。

更重要的是，他希望有關部門要篩選和推薦成熟技術，多組織現場會和培訓會，也要加強宣傳教育和正確引導，“我們要告訴老百姓土壤汙染的問題和危害，但也要讓他們建立這樣的意識：土壤修複好比量大面廣的慢性病，有的可以治療，但不會短時間解決，需審慎樂觀。”

“土十條”前夜，產業界正在變化環保部長：不是巨資投入，而是風險管控

不少土壤修複企業的業務，開始從工程項目擴展到風險管控的咨詢業。（CFP/圖）

“土十條”的治理思路釋放出了新的信號：監測監控、風險評估、風險管理。這種風險管控思維已在推動市場嬗變。與以往“動刀動槍”做土壤修複具體工程項目不同，不少土壤修複公司開始“往前做、往大做”。

被問及如何備戰“土十條”時，國內受訪公司的答複驚奇的一致，高能環境修複公司的答複或可作為業內“通稿”：

“加強修複技術研發、修複設備研制及采購，進一步壯大技術人員隊伍。”

“市場的需求非常大，但真正有技術實力的企業還是太少。”江蘇蓋亞環境科技有限公司董事長程功弼說。在這個腦補畫面應是挖土機的行業中，近日，2016年中國環博會（上海）上僅有的國產家夥叫做“蓋亞鉆機”，被程功弼稱為國產首臺土壤修複專業設備。

根據業內估計，預計未來五年年均市場空間近千億元，存量想象空間七萬億元。隨著全國不少地方出現毒地公共事件，以及社會環保意識的不斷增強，土壤保護及汙染土壤修複越來越受到各界的關註。土壤修複這個萬億級別的市場，伴隨著“土十條”的即將出臺，市場規模會不斷擴大。

實際上，除了在儲備技術與設備外，南方周末記者采訪發現，不少企業在土壤修複行業的布局是往前做、往大做。

2016年初，環保部部長陳吉寧稱“土十條”的治理思路不是投入幾萬億元的“大治理”，而是風險管控：“要管控土壤汙染風險，通過改變土地使用方式，而不是簡單依靠巨大的資金投入，對汙染的土壤要加強監測監控，不讓汙染繼續發展。”

與以往“動刀動槍”做具體工程項目對比，監測監控、風險評估、風險管理——“土十條”的治理思路釋放出了新的信號。民營的第三方監測公司已經開始布局，例如，江蘇力維檢測科技有限公司已專門開辟了土壤事業部。

在目前工程項目有限且拿單難的情況下，拓展前端業務也成為修複企業的新布局，努力成為“擁有核心技術的綜合服務商”。上市公司廣西博世科環保科技股份有限公司總經理宋海農告訴南方周末記者，希望提高公司在咨詢、設計、研究開發、檢測、場調風評、項目實施管理乃至投資等方面的綜合服務能力。

“我們正在往前走，給正在運行的企業、園區提供環境服務。”大地益源修複有限公司總經理辜曉平說。在這家江蘇最早從事汙染場地修複工程公司的網站上，治理工程承包只是六項業務中的一個。

辜曉平表示，公司可以給企業做好咨詢，如何在前期避免土壤汙染，減少後期修複的成本。雖然咨詢業務的體量比工程要小，但是盤子要大得多，成本也更低。“更多的是人力成本，我們不需要動刀動槍那樣的使用藥劑、設備。”

風險管控的思路也讓遲遲不能進入國內市場的外資企業看到了希望，借此加大在華的評估業務。“似乎‘土十條’中對於資質沒有什麽要求。”AECOM中國區環境執行總監塗震江說。長期以來，因為各種資質的限制，他們只能為在華的外資企業服務。（詳見2016年4月14日報道《缺資質，門檻高，外企水土不服——環境咨詢業：執法越嚴，市場越大》）

環境咨詢這一細分領域在歐美國家非常成熟，不僅給企業，也給政府提供咨詢服務。“土十條”頒布後，政府機構內也缺乏土壤相關專業人士，環境咨詢公司可為政府提供服務。比如，即便在土壤防治工作開展較早的重慶市，巴南區環保局還對南方周末記者表示，“無專門機構及相關專業人員，不能滿足巨大的工作量的需要，亟待解決人員編制和機構設置。”

土壤相關咨詢業務還可擴展到環境損害鑒定——公益訴訟增多、環保執法加嚴的時候，企業也可雇傭評估機構來給自己做鑒定。“企業不一定就是大壞蛋。土壤汙染到底是地質條件造成的，還是企業排汙造成的？”北京建工環境工程咨詢有限責任公司一位員工介紹，“可以通過環境指紋來示蹤，找到非常細致的證據。”

不過，據環保產業研究機構宇墨咨詢的分析，雖然概念大熱，環境修複企業投融資活動在2015年卻未有明顯增長。這可能是土壤修複，尤其是耕地修複的商業模式還未清晰。對於有資本優勢的企業來說，另一條路則是不只關註土壤，通過PPP做大盤子。

2014年，湖南永清投資集團有限責任公司與湘潭市嶽塘區合資組建了公司，承擔竹埠港重金屬汙染土壤修複。永清環保證券部負責人鄒七平對南方周末記者介紹，目前公司正在湖南邵陽的老化工廠片區開展類似模式，從生態修複到基礎建設，打包建設生態新城。

2016年5月19日，北京建工集團與湘潭地產集團經營有限公司簽署戰略合作框架協議，項目總投資42億元。其中，北京建工修複公司承擔的整治內容已不僅是歷史遺留廢渣治理，還包括黑臭水體整治、農業面源汙染治理等。

根據中國環境修複研究院院長高勝達的統計，2015年，全國從事土壤修複業務的企業數量增長至900家以上，在2014年約500家企業的基礎上翻了將近一番。

預計“土十條”頒布後，公司的數目會進一步增多，但是兩極分化也會更嚴重。

面臨最嚴“土十條” 江西銅業加碼礦山業務會受影響嗎？

江西銅業(600362.SH)近日發布公告稱，6月1日公司召開第七屆監事會第五次會議，並審議通過了《關於公司非公開發行A股股票和非公開發行H股股票方案的議案》（下稱“《議案》”），會議通過決議，公司將募資加碼自有礦山資源建設，提高盈利優勢。

作為行業龍頭，江西銅業正加大供給側改革力度，就優化銅產品供給結構采取系列措施，並初顯成效。為充分發揮資源優勢、補充流動資金，江西銅業董事會於2016年2月審議通過非公開發行方案，擬募集資金不超過35億元，投資城門山銅礦三期擴建工程項目、銀山礦業公司深部挖潛擴產技術改造項目、德興銅礦五號尾礦庫項目和補充流動資金。

《議案》內容顯示，江西銅業擬非公開發行A股及H股。其中，非公開發行A股股票數量不超過2.98億股，發行對象為包括本公司控股股東江西銅業集團公司在內的不超過10名特定對象，其中，江銅集團擬認購不低於本次非公開發行A股股票數量的10%。而非公開發行H股股票數量不超過5.27億股，擬全部由江銅集團認購。此外，募集資金總額不超過41.50億港幣，所募集資金在扣除發行費用後，將全部用於補充流動資金。

根據外媒報道，江西銅業公司已與必和必拓達成協議，將今年下半年銅精礦加工精煉費(TC/RCs)敲定在每噸100美元和每磅10美分。此前江西銅業與安托法加斯塔(Antofagasta)敲定的2016年全年加工精煉費為每噸97.35美元和每磅9.735美分。江西銅業在加強自身供給側改革的同時，不斷增強與上遊礦企的定價話語權之爭。對比去年，由於2015年市場行情低迷，江西銅業、銅陵有色(000630.SH)、雲南銅業(000878.SH)、金川集團等10家企業共同參與聯合減產保價。此次江西銅業在行業低迷情況下，仍然采取大動作顯示出對江西銅業未來發展的信心。據江西銅業2015年年報，2015年公司營業收入同比減少6.56%至1857.8億元，歸屬於上市公司股東的凈利潤大減77.65%至6.37億元。但相對於多數企業來說，江西銅業6.37億元的凈利潤的成績仍顯可觀。有分析表示，隨著金屬價格的逐漸反彈，江西銅業業績有望得到進一步回升。

5月26日，江銅集團副總經理吳育能在有色論壇“江銅專場”研討會上表示，在供給側改革背景下，有色企業雖然面臨著諸多挑戰，但同時也存在不少機遇。國內部分地區和企業仍有繼續上新或擴建的勢頭，銅冶煉產能仍有繼續擴張的可能。

但是，江西銅業的一系列大動作，卻遭遇了最嚴“土十條”的到來。此次“土十條”主要對有色金屬企業汙染監管、汙染防控及企業建設用地規劃，做出了相應的規定。據多位業內人士分析，“土十條”發布後，有色金屬企業新建及運行中產生的汙染都將會受到嚴格把控，未來有色企業的建設或將日趨規範化。但對於企業來說，對汙染的後期處理費用或將令企業運行成本加大。

不僅“土十條”，近來環保大動作不斷。近日國家發展改革委等9部門印發《關於加強資源環境生態紅線管控的指導意見》(發改環資〔2016〕1162號，下稱“《指導意見》”)，《指導意見》圍繞貫徹黨中央、國務院關於加快生態文明建設、健全生態文明制度體系的決策部署，立足指導紅線劃定工作，推動建立紅線管控制度，明確了加強紅線管控的總體要求、基本原則、管控內涵、指標設置、管控制度和組織實施。

在綱領性文件和指導意見不斷出臺，國家環保政策不斷收緊的當下，中國環境修複產業聯盟秘書處張旭輝進一步指出，作為綱領性文件的“土十條”只是起指導性作用，不會為市場帶來爆發性的增長。土壤修複產業要想迎來質變，還得期待土壤環境保護法的頒布。而這將更進一步對有色金屬行業形成硬約束。

在2013年，環保部曾公布一份72家企業超標排放的環保“黑榜”，江西銅業的名字赫然在列。而在2013年，江西銅業的汙染問題不斷見諸報端。此次江西銅業一系列大動作正好與“土十條”時間上重合，這是否會對江西銅業產生影響？據此，第一財經記者向江西銅業總經理辦公室求證，並未得到對方回應。但是據環保部公開資料，江西銅業已經於2015年5月12日收到環保部《關於江西銅業股份有限公司德興銅礦擴大采選生產規模技術改造工程竣工環境保護驗收合格的函》。據悉，江西銅業此次德興銅礦擴大采選生產規模工程總投資25.77億元，其中環保投資達到1.09億元，占總投資的4.25%，也顯示出江西銅業在環保上的投入。長期研究有色金屬行業的某專家表示，此次“土十條”雖然嚴厲，但由於其自身的改善，約束將不會那麽強烈。

“土十條”問世背後：土壤再不治理恐出大問題

土壤乃“生命之基，萬物之母”。與空氣和水一樣，土壤是人類賴以生存的重要資源。

但土壤危機的累積以及人們對於土壤質量的關註，從來沒有達到像今天這樣的高度。5月31日，千呼萬喚始出來的《土壤汙染防治行動計劃》(下稱《土十條》)由國務院頒布。

土壤汙染治理工作將就此走上快車道。農用地分類管理將引入哪些新做法?《土十條》提出，實施建設用地準入管理，防範人居環境風險。針對現行的管理存在的漏洞，今後在法律法規和執行上將采取什麽措施?此外，在一些省份汙染耕地集中區域，建設綜合防治先行區，如何優先組織開展治理與修複?

土壤汙染已到較為危險程度

2015年，就在環境保護部環境規劃院起草小組緊鑼密鼓地編制《土十條》之際，一支由中外專家組成的“神秘”團隊也在行動，他們包括中方組長上海財經大學法學院教授王樹義、外方組長阿美科福斯特惠勒環境與基礎設施公司首席技術專家司馬威(WitSiemieniuk)等十余位專家。

從當年的3月到9月，這些專家們共舉行了四次聯合工作會議和多次內部工作會議，還到武漢等地調研，到美國、加拿大考察，並在上海、廣州進行關門討論。他們的任務是在10月底，拿出一份有關中國土壤汙染管理的報告，供當年11月召開的中國環境與發展國際合作委員會(下稱“國合會”)2015年年會討論。

國合會是中國政府成立的國際性高級咨詢機構，現任國合會主席是國務院副總理張高麗。而國合會每年提交給中國政府的政策建議，都會直達最高決策層。

足見土壤汙染管理這一課題的重要與緊迫。

這份報告得出了這樣的結論：中國正面臨日趨嚴重的土壤汙染問題，農業土壤環境質量令人關註，礦業開采廢棄場地的土壤環境問題突出，工業生產、礦業開采、農業生產以及大氣汙染沈降成為中國土壤汙染挑戰面臨的重要原因。另外，部分地區土壤、基巖和地下水中某些金屬和元素本底值水平高也加劇了汙染程度。

這與我國首次開展的全國土壤汙染狀況調查結果不謀而合。

2005年至2013年，環保部和國土資源部聯合開展了首次全國土壤汙染狀況調查，並於2014年4月發布了《全國土壤汙染狀況調查公報》。調查結果表明，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤汙染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。工礦業、農業等人為活動以及土壤環境背景值高是造成土壤汙染或超標的主要原因。全國土壤總的超標率為16.1%，耕地點位超標率達19.4%。

這份公報未發布全國土壤汙染狀況的空間分布圖，但披露了總體上的土壤汙染特征。

從土壤汙染的分布情況來看，中國南方的土壤汙染重於北方，長三角、珠三角、東北老工業基地等部分區域土壤汙染問題較為突出，西南、中南地區土壤重金屬超標範圍較大，鎘、汞、砷、鉛四種無機汙染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

公報未發布土壤汙染趨勢相關數據，但指出了中國土壤汙染正在增加。其中輕微、輕度、中度和重度汙染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

2015年，國土部中國地質調查局發布了《中國耕地地球化學調查報告》，結論是東北黑土地有機質明顯下降，南方耕地酸化和北方耕地堿化趨勢加劇。調查耕地範圍內有21.6%的耕地酸化嚴重，29.3%的土壤堿化趨勢加劇，造成土壤板結，肥力下降。

以化肥為例，統計數據顯示，我國每年化肥使用量在5800多萬噸，使用量是世界第一。化肥施入土壤後一般有三個去向：一是被當季作物吸收;二是殘留在土壤中，作為土壤養分可以被下一季作物吸收利用;三是損失到大氣和水體環境中。目前，美國糧食作物氮肥利用率大體在50%，歐洲主要國家糧食作物氮肥利用率大體在65%，比我國高15～30個百分點。

氮肥引起的溫室氣體排放占農田碳足跡的60%～90%，巨大的氮肥施用引起的氮素活化及其對全球環境的負面影響已成為中國農業的癥結。

國合會秘書長、環境保護部副部長李幹傑說：“各種調查顯示的信息表明，中國的土壤汙染已經到了較為危險的程度，如果再不加強土壤汙染管理，恐怕會出大問題。若放任不管，一些地方吃飯將成問題。”

土壤環境標準體系不健全

那麽，中國土壤汙染管理中究竟存在哪些問題?

王樹義分析說，中國真正意義上的土壤汙染管理是從2005年開始的。這一年，國務院頒布了《關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》(下稱《決定》)明確提出：“以防治土壤汙染為重點，加強農村環境保護”“開展全國土壤汙染狀況調查和超標耕地綜合治理”“合理使用農藥、化肥，防治農用薄膜對耕地的汙染”“汙染嚴重且難以修複的耕地應依法調整”。

這是中國歷史上第一個對土壤汙染問題作出明確規定的規範性文件。這之後，盡管有各種文件和措施出臺，但土壤環境保護或土壤汙染防治的基本法律、法規仍然缺失。

時至今日，我國沒有一部關於土壤環境保護或者土壤汙染防治的法律、法規出臺。目前土壤汙染管理的主要依據仍然只是國務院2005年的《決定》和環保部2008年的《關於加強土壤汙染防治工作的意見》。

此外，我國專門的土壤汙染管理機構缺失，土壤環境監管能力薄弱。王樹義介紹，多年來，各級環境保護部門中幾乎都未設立專門的土壤環境保護或土壤汙染防治管理機構。直至今年3月，環保部才專門設立了水、大氣、土壤三個環境管理司。

更重要的是，土壤環境標準體系不健全。目前的《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)，主要適用於農用地的土壤環境管理，適用於建設用地的土壤環境標準缺失。什麽樣的土壤屬被汙染、不適合人居住的，什麽樣的土壤是必須要修複的等等，沒有一個權威的說法。

環保部有關負責人對《第一財經日報》記者表示，我國現行《土壤環境質量標準》(GB15618-1995)存在三個主要問題：一是適用範圍小，僅適用於農田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區等土壤環境質量評價，不適用居住、商服、工業等建設用地的評價;二是項目指標少，僅規定了8項重金屬和2項農藥殘留指標;三是全國“一刀切”規定不能反映區域差異，部分指標限值不盡合理。

保護未受汙染土壤環境質量，應制定實施土壤環境背景值標準;管控土壤汙染風險，應制定實施保護人體健康和生態環境的土壤汙染風險篩選值標準;保障汙染土壤安全利用，應開展風險評估，制定針對特定汙染土壤的修複標準。而這些，在土壤汙染管理上幾乎是空白。

《第一財經日報》記者從環保部了解到，在土壤標準方面，目前需要制修訂的標準至少有五項：制修訂農用地、建設用地土壤環境質量標準，替代現行土壤環境質量標準;制修訂土壤環境監測、調查評估、風險管控、治理與修複等技術規範，以及環境影響評價技術導則;完善土壤汙染防治相關標準，修訂肥料、飼料、灌溉用水中有毒有害物質限量和農用汙泥中汙染物控制等標準，制訂可降解農用地膜標準，修訂農用地膜、農藥包裝標準;完善土壤中汙染物分析測試方法;分類研制一批土壤環境標準樣品。

避免照搬氣水汙染治理思路

《土十條》出臺後，有環保專家對記者表示，“其實，叫《土壤汙染防治初步行動計劃》更為貼切。因為與大氣汙染、水汙染相比，目前土壤汙染的具體情況誰都說不清楚。”

也正因為如此，“摸清底數”成為土壤汙染管理和防治的首要任務。

環保部有關負責人介紹，2005年至2013年，該部會同國土資源部開展全國土壤汙染狀況調查，調查面積約為630萬平方公里，其中，耕地調查精度為8公里×8公里，林地、草地調查精度為16公里×16公里，未利用地調查精度為32公里×32公里。

“總體而言，現有各項調查的精度難以滿足土壤汙染風險管控和治理修複的需要，需進一步提高調查精度。”這位負責人說，為此，《土十條》提出要開展土壤汙染狀況詳查工作，摸清土壤汙染底數，為深入開展土壤汙染防治工作提供基礎支持。

“底數不清”的原因還在於沒有一個統一的國家層面的土壤環境監測網絡。據《第一財經日報》記者了解，目前除環保部門外，開展土壤監測的部門還有農業、國土部門。環保部門開展的土壤環境質量監測以農用地、汙染地塊土壤環境狀況為主，農業部門以耕地地力為主，國土部門以測定土壤中礦物元素及其他無機指標為主。

相比之下，環保部的土壤監測更細一些。目前，環保部正在開展土壤環境質量監測網建設，在全國布設土壤環境質量監測基礎點位和風險點位。其中，基礎點位布設以耕地土壤為主，覆蓋我國東北平原主產區、黃淮海平原主產區、長江流域主產區、汾渭平原主產區、河套灌區主產區、華南主產區和甘肅新疆主產區等七大糧食主產區。

風險點位布設覆蓋工礦企業周邊、設施農業集中區、汙灌區、集中式飲用水源地等，其中，京津冀區域以城市“退二進三”遺留遺棄場地為重點，珠三角地區以化工、電鍍、印染等重汙染行業企業為重點，湘江流域和西南地區以重有色金屬、磷礦等礦產資源開發企業為重點。

“應該將土壤保護確定為中國的一項基本國策。”王樹義說，保護土壤就是保護中國經濟社會可持續發展的支撐能力。

環境保護部環境規劃院生態部(土壤環境保護中心)主任王夏暉研究員認為，在解決土壤汙染問題時，要避免照搬大氣、水汙染治理思路和技術路徑，需要考慮土地利用類型、汙染程度、汙染物類別、技術經濟條件等因素，綜合確定土壤汙染管理和防治思路，將風險管控貫穿始終。

王夏暉說，所謂風險管控，就是要按照不同土地用途分別界定。對農用地而言，風險管控就是指通過農藝調控、替代種植、種植結構調整，以及劃定特定農產品禁止生產區域等措施，確保農產品質量安全，保障耕地得到安全利用;對建設用地而言，風險管控則是指通過對汙染地塊設立標誌和標識，采取隔離、阻斷等措施，防止汙染進一步擴散，或劃定管控區域，限制人員進入，防止土壤擾動，以及通過用途管制，規避隨意開發帶來的風險。

此外，對位於部分農產品主產區、人口集中聚居區周邊的工礦企業，應實施汙染物特別排放限值，造成土壤嚴重汙染的企業，甚至要采取退出措施。

“土十條”出爐 本世紀中葉土壤環境質量全面改善

國務院31日印發《土壤汙染防治行動計劃》(簡稱《土十條》)，對今後一個時期我國土壤汙染防治工作做出了全面戰略部署。環境保護部有關負責人在接受記者采訪時表示，《土十條》的出臺實施將夯實我國土壤汙染防治工作基礎，全面提升我國土壤汙染防治能力。

環保部介紹，由於我國經濟發展方式總體粗放，產業結構和布局仍不盡合理，汙染物排放總量較高，土壤作為大部分汙染物的最終受體，其環境質量受到顯著影響。

當前，我國土壤環境總體狀況堪憂，部分地區汙染較為嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板之一。

《土十條》明確提出，土壤是經濟社會可持續發展的物質基礎，關系人民群眾身體健康，關系美麗中國建設，保護好土壤環境是推進生態文明建設和維護國家生態安全的重要內容。

根據《土十條》確定的目標，到2020年，全國土壤汙染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定，農用地和建設用地土壤環境安全得到基本保障，土壤環境風險得到基本管控。到2030年，全國土壤環境質量穩中向好，農用地和建設用地土壤環境安全得到有效保障，土壤環境風險得到全面管控。到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。

在主要指標方面，《土十條》明確，到2020年，受汙染耕地安全利用率達到90%左右，汙染地塊安全利用率達到90%以上。到2030年，受汙染耕地安全利用率達到95%以上，汙染地塊安全利用率達到95%以上。

在具體措施方面，《土十條》提出十項35條任務，包括開展土壤汙染調查，掌握土壤環境質量狀況;推進土壤汙染防治立法，建立健全法規標準體系;實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全;實施建設用地準入管理，防範人居環境風險;強化未汙染土壤保護，嚴控新增土壤汙染;加強汙染源監管，做好土壤汙染預防工作;開展汙染治理與修複，改善區域土壤環境質量;加大科技研發力度，推動環境保護產業發展;發揮政府主導作用，構建土壤環境治理體系;加強目標考核，嚴格責任追究等。

《土十條》提出，發揮市場作用。通過政府和社會資本合作(PPP)模式，發揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤汙染防治。加大政府購買服務力度，推動受汙染耕地和以政府為責任主體的汙染地塊治理與修複。

同時，積極發展綠色金融，發揮政策性和開發性金融機構引導作用，為重大土壤汙染防治項目提供支持。鼓勵符合條件的土壤汙染治理與修複企業發行股票。探索通過發行債券推進土壤汙染治理與修複，在土壤汙染綜合防治先行區開展試點。有序開展重點行業企業環境汙染強制責任保險試點。

在我國一些地區，由於長期工業汙染、大量粉塵堆積，耕地表層灰化沙化嚴重，造成糧食連年減產。攝影/章軻

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記者 章軻 發自北京

與大氣、水汙染相比，土壤汙染具有哪些特點?我國土壤汙染防治工作面臨哪些困難?土壤汙染防治應采取什麽樣的思路?31日，記者采訪了環境保護部環境規劃院生態部(土壤環境保護中心)主任王夏暉研究員。

土壤汙染危害較大

第一財經記者：與大氣、水汙染相比，土壤汙染有哪些特點?

王夏暉：大氣汙染和水汙染一般都比較直觀，例如水體發黑發臭、大氣灰霾等，通過視覺、呼吸就能感受到。但土壤汙染往往比較隱蔽，需要通過土壤樣品分析、農產品檢測，甚至人畜健康的影響研究才能確定，被形象地稱作看不見的汙染。土壤汙染從產生到發生危害通常時間較長，具有滯後性。

土壤汙染的危害較大，主要是對農產品安全、人居環境和生態系統造成不良影響。農作物吸收和富集某些汙染物，影響農產品質量，造成減產，長期食用超標農產品可能危害人體健康。住宅、商業、工業等建設用地土壤汙染可能通過呼吸、皮膚接觸等方式危害人體健康。汙染地塊未經治理修複就直接開發，會給有關人群造成長期的危害。

另外，土壤汙染可影響植物、動物和微生物的生長和繁衍，危及正常的土壤生態過程和生態服務功能，不利於土壤養分轉化和肥力保持，影響土壤的正常功能。土壤中的汙染物可能發生轉化和遷移，進入地表水、地下水和大氣環境，造成區域環境質量下降。

治理困難 支撐不足

第一財經記者：我國土壤汙染防治工作面臨哪些困難?

王夏暉：我國土壤環境管理基礎十分薄弱。

首先是家底仍不夠清楚。目前，我國已開展過的相關調查包括土壤汙染狀況調查、土地利用現狀調查、耕地地球化學調查、農產品產地土壤重金屬汙染調查等，但只是初步掌握了我國土壤汙染總體情況。調查的精度尚難滿足土壤汙染防治工作需要，亟待在相關調查的基礎上，開展更高精度的土壤汙染狀況詳查，以進一步查明土壤汙染的具體分布及其環境風險等，為有效管控受汙染土壤風險、實現安全利用提供科學依據。

同時，我國土壤環境立法工作相對滯後。目前，土壤汙染防治專項法律目前仍在起草過程中。此外，現行土壤環境質量標準和肥料、飼料、灌溉用水、農用汙泥、農膜、農藥包裝等相關標準已不能滿足當前土壤汙染防治工作需要，土壤環境監測、調查評估、風險管控、治理與修複、環境影響評價等技術規範和導則亟待開展制修訂工作。

土壤環境監管能力不足。土壤環境監測能力亟待加強，尚不能及時掌控全國和區域土壤環境狀況。市、縣級環境監測機構土壤環境監測儀器設備、專業監測人員匱乏，土壤環境監測體系總體滯後，對酞酸酯、激素類等新型土壤汙染物的監測更為缺乏，常常使區域環境綜合分析遇到瓶頸制約。此外，土壤環境監督執法、風險預警、應急體系建設也較為滯後，大氣、水、土壤全要素協同監管機制尚未建立。

另外，各方責任不夠清晰，尚未形成合力。土壤汙染問題複雜，影響因素多，亟待建立差異化的分類管理體系，以提高管理成效。我國土壤汙染防治科學研究起步相對較晚，還沒有真正發揮應有的科技支撐作用。歐美發達國家早在20世紀50年代就開始對土壤汙染治理與修複技術開展研究，目前在重金屬汙染土壤的物理、化學、植物和微生物治理修複技術等方面已經取得了顯著進展，部分技術已經實現商業化應用。

預防為主 風險管控

第一財經記者：土壤汙染防治應采取什麽樣的思路?

王夏暉：由於土壤汙染的自身特點，導致土壤汙染治理相比大氣和水而言，周期更長、難度更大、投入更高、效果更慢。因此，在解決土壤汙染問題時，要避免照搬大氣、水汙染治理思路和技術路徑，需要考慮土地利用類型、汙染程度、汙染物類別、技術經濟條件等因素，綜合確定土壤汙染防治思路。

預防為主是必須始終堅持的優先策略。根據歐美發達國家土壤汙染治理經驗，汙染預防、風險管控、治理修複的投入比例大致為1∶10∶100，優先保護好優質的土壤是避免後期治理與修複大量投入的關鍵。由於重金屬、持久性有機汙染物難以降解，汙染物一旦進入土壤環境，與各類成分緊密結合後，對土壤結構、功能的破壞是長期的、持續的，即使采取治理與修複措施，通常也難以完全恢複原有結構和功能。因此，對環境質量尚好的土壤采取嚴格保護措施，預防其受到汙染，是必須堅持的優先策略。

將風險管控貫穿始終，堅守農產品質量和人居環境安全底線。首先要界定清楚什麽是風險管控?這要按照不同土地用途分別界定。另外，為提高風險管控措施的針對性、實效性，必須通過精度相對較高的調查，確定汙染土壤的邊界範圍、汙染程度、汙染物類別等，評估對農產品安全、人體健康、生態環境等的影響，並以此為據，制定針對性風險管控措施。

保護和改善土壤環境質量，要以切斷汙染來源作為基本前提。研究制定土壤汙染防治對策，要首先對汙染源開展系統評估和解析，全面了解汙染源空間分布及排放汙染物種類、排放量、傳輸途徑、最終去向等，以采取針對性管控措施。此外，對位於部分農產品主產區、人口集中聚居區周邊的現有工礦企業，應實施汙染物特別排放限值，造成土壤嚴重汙染的企業，甚至要采取退出措施。

我國土壤環境形勢日益嚴峻，經濟社會發展帶來的土壤環境保護壓力持續加大，必須立足國情和發展階段，充分認識到土壤汙染防治工作的長期性、艱巨性和複雜性，既要堅定打攻堅戰的決心，又要做好打持久戰的準備。