學者如何角力“經濟憲法”新預算法十年四審塵埃落定
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2014年3月5日，第十二屆全國人民代表大會第二次會議開幕。審議並表決預算報告，是每年上會的重要議程。預算報告草案專業性強、審議時間短，亦為不少代表們所詬病。 （東方IC/圖）
幾處不起眼的細節，在有“經濟憲法”之稱的預算法修訂過程中，來回拉鋸，背後是事關宏旨的部委權力與利益之爭。
一群學者持續兩年的鼓與呼，在其間發揮了不小的作用。他們，還只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。
長達十年的預算法修法之路終於塵埃落定。
2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過《全國人大常委會關於修改預算法的決定》。預算法修訂啟動於2004年，其間兩度成立起草小組，歷經三屆人大，啟動四次審議，在中國立法史上並不多見。上一次歷經四審才通過的是2014年4月頒布的新環保法。
翌日新華社發布的決定全文顯示，新預算法對現行預算法的修改多達82處，在全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查制度、地方債等方面有諸多亮點，但最引人關註的莫過於新預算法對現行法“央行國庫”的保留和對財政專戶的限制，顛覆了之前二審稿、三審稿中新提出的表述。
2012年6月，預算法修正案二審稿公布後，人們發現現行法第48條第2款“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”被刪去，而增加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。此外二審稿還增加了“依法設立財政專戶”，與“國庫單一賬戶體系”的概念。
幾處類似的不起眼細節，在預算法修訂過程中來回拉鋸，背後卻是事關宏旨的部委權力與利益之爭。學界普遍認為，主導二審稿起草工作的財政部，企圖取消央行的國庫經理權，回歸財政國庫體制（參見南方周末2013年8月29日“三屆人大，十年修法，預算法考驗中國”與“‘經濟憲法’里的明爭與暗鬥”兩文）。盡管輿論反彈強烈，在今年4月的預算法修訂三審稿中，對此問題依然模糊保留了二審稿的表述。
與此同時，盡管事關現代預算制度核心，在“人大對預算的審查監督權”方面，爭議和反複並不強烈。根據新預算法，預算草案得以提前交至人大財經委員會進行初步審查，問責制度也有所強化。但外界多有期冀的“設立預算專門委員會”，則未能入法。
無論如何，拉鋸總算結束了。而在最後的4個月內，這部法律中的重要條款如何從幾成定局到神奇逆轉，水面下的高層運作過程外界不得而知。但可以肯定的是，一群學者持續兩年的鼓與呼——集會研討、向上投書、公開呼籲，在其間發揮了不小的作用。為此，南方周末記錄下這樣一群學者不曾為外人知道的努力。
2014年8月31日，北京，十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕後，人大常委會辦公廳在新聞發布會上對新修改的預算法進行了解讀。 （東方IC/圖）
微群里的好消息
微群里平日不大活躍，但這條消息像一顆投向水潭的石子，激起一片歡呼和掌聲，“央行國庫成了，財政專戶成了一半，相當不容易。”
2014年8月11日下午5點08分，北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文在一個微群里發出了一條微信：從權威渠道得知，預算法修改最新稿關於國庫問題回到現行稿規定，由央行經理國庫。財政專戶改為由法律規定或國務院批準設立。對此，劉按捺不住興奮之情，隨即給眾人發來喜訊。
同一天，還召開了一個與預算法四審相關的立法研討會。這次座談會由組織預算法修訂的人大法工委召集，與會人士來自銀行系統、財政系統、農業部、郵政總局等預算法利益相關方和學者代表共四十余人。事後一位不願具名的參會人士向南方周末記者透露，在那次會上他第一次見到上述法條。
微群里平日不大活躍，但這條消息像一顆投向水潭的石子，激起一片歡呼和掌聲。天津財經大學財政學科首席教授李煒光寫道，“央行國庫成了，財政專戶成了一半，相當不容易。”
8月24日下午，在天津財經大學的辦公室內，李煒光摘下眼鏡盯著手機回想了好半天，“‘成了一半’是什麽意思呢？我表達沒這麽差呀！當時實在太高興所以詞不達意。”而因為表達能力強，李煒光曾數次被推舉為相關會議的主持人。
事後考證，此處的“成了一半”是指，微群里的幾位學者的建議是“除非法律、行政法規允許或者人大常委會批準”，政府不能在國庫單一賬戶之外設立財政專戶，而四審稿中，財政專戶須由“國務院”而非“人大常委會”批準。
這是微群里的八位學者第一次獲知此結果。兩個多月前，他們齊聚北京，共同商討出五條預算法修訂的專家建議，其中最後一條就是關於國庫和財政專戶問題。兩年前，他們中的大多數也在上海召開相同主題的研討會，也提了五條建議，其中第三條也是關於國庫問題。兩次的主張，都是維持央行國庫經理地位。
他們的理由很簡單：中國的人大對財政的管控權力很弱，多一個制衡和監管的力量，對避免財政部門一家獨大，是有必要的。
8月11日之前，他們對於結果毫無把握。今年6月，李煒光對上述五條建議的預期是，“哪怕只成了一條，就算沒白忙活。”結果真的“成了一條”時，他對南方周末記者坦承，“這算是意外收獲。”
兩次會議的發起人，複旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森教授8月12日在微群留言說，“首先應該感謝劉老師的上傳（學者建議），如果最後結果如此，我們當慶賀，畢竟中國預算制度的改革有我們大家的貢獻。”
兩年前他曾在上海會議結束時動情陳詞，“即使沒人聽，我們說給上海灘聽，即使一條不接受，我們今天的會議全部的價值，留在未來。”另一位參會者，中央財經大學財經研究院院長王雍君教授則預言，“它（指會議）有可能載入史冊，有可能一事無成。”
微群中八教授的另外四位是：上海財經大學公共經濟與管理學院財政學教授、全國政協委員蔣洪，中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授，武漢大學稅法研究中心主任熊偉教授，和湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授、全國人大代表葉青。
最終說服高層保留央行國庫經理權的一個重要理由，也還是學者們秉持的那個核心理念，“多一層央行的監督有什麽不好呢？”劉劍文與人大法工委等政府相關部門多有聯絡，他自認為修法過程中學者起了很大作用，“中央高層還是比較重視和關註學者的意見建議”。
韋森則和央行、人大財經委等方面人士保持溝通，四審之前，他也得到反饋：“最近的高層會議討論了預算法問題，會上說，預算法是一個重要法律，綜合考慮專家的意見，央行國庫保持原狀。”
從2012年6月預算法二審稿公開向社會征求意見以來，以八位專家為代表的許多學者、民間智庫多次召開研討會，提建議，發表文章、聯名信，接受采訪，意圖阻止預算法修訂過程中的倒退，使人大具有預算監督實權，防止政府內部沒有制衡。
即便在預算法三審前後，種種跡象表明財政部與央行已就國庫爭議達成一定妥協，民間學者仍在堅持發聲，以期局勢的真正明朗化。
他們的堅持多大程度上左右了結果不得而知，但至少贏得了尊敬，著名經濟學家王則柯近日在微博中贊譽道，“平均來說，法學界對於我國社會進步的貢獻，明顯高於經濟學界；在經濟學界里面，財稅學者對於我國社會進步的貢獻，又明顯高於其他的經濟學者。”
三審稿依然難以令人滿意
接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。“本質不是國庫的管理問題，而是是否要建立權力制衡的機制問題。”
2014年4月21日至24日，預算法修正案草案卡著最後期限，在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行了三審。此時距離2012年6月的二審已時隔1年又10個月，按照立法法，法律草案經過兩年沒有再次審議的將成為廢案，終止審議。但三審後並未提起表決通過，據南方周末記者了解，參會的人大常委會委員對三審稿提出了諸多修改意見。
全國人大財經委副主任委員尹中卿在會上說，“這次提請審議的三審稿，還沒有完全達到三年來大家對預算法修改的期待……仔細看下來，預算法修正案三審稿還難以令人滿意。”
接近三分之一的委員在發言中提及了財政專戶和國庫問題。一位委員認為有些財政專戶甚至成了部門的“小金庫”，助長了財政管理上的權力尋租，可能滋生腐敗。因此建議將修改稿的55條第二款修改為，“依照國務院的規定在國庫下設立財政專戶”。
至於國庫庫款支配和國庫業務經理的權限，他認為應由不同機構分別行使，不宜由財政部門在行使庫款支配權的同時經理國庫業務，“讓國家財政的錢多一點監督有什麽不好呢？”
“這個問題的本質不是國庫的管理問題，而是是否要建立權力制衡的機制問題……由人民銀行經理國庫是財政公開透明、防止內部腐敗的重要舉措。”全國人民代表大會財政經濟委員會副主任委員吳曉靈當時發言認為。
還有多位委員談及，三審稿中人大對預算的審查監督權的落實，較之二審稿有一些進步，但仍有很大的改進空間。
韋森與李煒光等學者看到三審稿後也不滿意。三審稿並未向社會公開征求意見，學者們大多是在4月下旬人大常委會三審之後，通過媒體才拿到三審稿。
在他們看來，三審稿對二審稿的主要進步，在於立法宗旨層面，第一次明確預算法立法宗旨是“為了規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規範、公開透明的預算制度”；但在具體執行層面，人大的預算監督審查權仍被虛置。
學者們認為，預算法作為一部“限權法”的核心條款在於兩方面，一是在現有框架下盡量加強人大對財政部門預算的監督；二是央行通過國庫經理權監督財政部門。“三審稿看來是外部監督不接受，有限的內部監督也不想接受，那就是倒退了。”李煒光說，“這也是專家一定要堅持出來說話，不能妥協的原因。”
只是這一次，情況有所不同。
還要不要堅持
為此李煒光一開始還挺糾結，他並不願意站在某個部委的立場參與此事，“墨家思想”使他改了主意，“既然部委之爭難免，咱要看誰有道理，誰是弱勢者。”
出乎學者們意料的是，三審稿雖然在國庫問題上基本沿用了二審稿說法，但央行這次沒有主動聯系學者。
在二審稿出來之後，王雍君、李煒光、施正文等學者們最早曾被央行找去開會座談國庫問題。一位與會者回憶，他參加的那次會上央行兩位局長在座，“說央行國庫局都快名存實亡了。”
為此李煒光一開始還挺糾結，他並不願意站在某個部委的立場參與此事。但聽完座談會、看完央行給的材料之後，“墨家思想”使他改了主意。墨家思想是源於中國東周時期的一派古代哲學，主張墨者應該為了民之福祉，冒著危險而奔走。
“既然部委之爭難免，咱要看誰有道理，誰是弱勢者。這個事上央行明顯弱勢。”李煒光說，“財政部如果自己搞一個國庫，它的權力將大過發改委。”
作為一名制度經濟學家，李煒光的好友韋森離預算這一專業領域較遠，但他是個熱心腸，曾經因為讀到“十八屆三中全會報告”中的“稅收法定”四個字而興奮得“夜里都跳起來”。為了解預算，他還專門去美國考察了國會和預算撥款委員會。
也是在二審稿出來後的2012年7月25日，韋森在上海召集21位專家召開預算法修正案二審專題研討會，李煒光向韋森推薦了相識多年的王雍君和施正文。
專業研究預算問題的王雍君在這次會上向與會者系統地闡釋了取消央行國庫和財政專戶納入單一賬戶體系，這背後的利害關系。
研討會之前，韋森已閱讀過王雍君撰寫的相關文章，“國庫管理是個很細分的專業領域，我們中的很多人雖然關註預算改革，但也看不出這部分條文細節調整的深意，好在王雍君專註這個領域，他發現了問題，並率先公開提出。”
而曾在財政部條法司從事財稅立法和政策研究工作的施正文，則在會上詳解了二審稿對人大權力的弱化和虛置。他直言二審稿是一次沒有產生規範、不解決問題的“小改”，“按照預算法，財政部門想怎麽幹，人大沒辦法去監督它，那麽我們立這樣的法幹什麽？”
會後21位與會專家學者聯署了《對預算法修正案（草案二次審議稿）的五點修改意見》，提交至全國人大常委會。
同期，劉劍文和天則經濟研究所也在北京召集了兩場預算法研討會，專家學者們的修法建議通過媒體獲得公開傳播，並遞交到了人大。
學者們嘗試著各種發聲的渠道。今年7月，韋森還與北京一位著名智囊經濟學家深聊預算至半夜，並托其向高層轉交一篇自己關於預算的7000字長文，同時囑咐其轉述：“管好一個國家，先要管好預算。美國1776年建國到1921年一百多年，賬也沒有管對。在這之後美國有了管理預算的法律和機構，才成為一個現代國家。我們現在建國才六十多年，還不晚，我們可以通過推動預算改革，來推動國家治理的現代化。”
民間和學界的強烈反應，客觀上至少改變了預算法修法工作的節奏。一位學者告訴南方周末記者，由於預工委組織起草的二審稿被指有被財政部主導之嫌，國務院法制局後來介入修法，因此三審稿直到今年4月才過審。
三審之後，幾位學者從各自的渠道獲知，在中間人的斡旋之下，財政部與央行已經達成妥協，雙方都各讓了一步：國庫依然設在央行，財政部支持國庫集中支付；但在立法層面，三審稿仍然維持二審稿的處理。
葉青告訴南方周末記者，據他所知當時財政部和央行都有所讓步，並同意雙方根本性的分歧交由高層決定。
韋森得到的反饋是，“現在央行和財政部關系好了。”眾所周知，2013年中央政府換屆後走馬上任的財政部長樓繼偉，和央行行長周小川，是曾在一起合作研究中國經濟改革的老熟人。
商量之後，韋森與李煒光決定不管部門之間的博弈，學者們獨立起草一個“理想中的預算法”。但與眾人商議之後覺得“目前不現實”，決定還是在三審稿基礎上提修改意見。當時並不知道何時會四審，學者們決定盡早開會。
分歧中的最大公約數
長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文，僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料，原因是，“向上報的材料用詞要精準，需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。
6月14日，北京多雲轉雷陣雨，八位學者在北京朝陽公園東南角的郡王府飯店召開“預算法修法研討會”，閉門會議開了一整天。
八位參會者中，年紀最大的蔣洪已67歲，最年輕的熊偉才43歲。劉劍文、施正文和熊偉是財稅法學家，王雍君是預算專家，蔣洪、李煒光是財稅學專家，韋森是制度經濟學家，葉青則是活躍在媒體上的學者型官員。除劉劍文和熊偉外，其他六位都是2012年上海研討會的參會者。熊偉被李煒光戲謔為財稅法學界的帥哥。
“我們這八個人在一起是有道理的，各取所長相互彌補，誰還缺不了誰。”李煒光說，“我的主要貢獻就是把這幾個人給攢一塊兒。”
但八位學術背景、關註點、思維方式各異的學者在一起開會，爭議和分歧是必然的。八位學者事先把新老預算法條文做成PPT，從早上8點開始逐條討論。“主要是爭論，修改意見不大。”韋森說。
分歧主要集中於三個方面，一是熊偉等學者認為，預算法應該是一部比較純粹的規範政府財政支出的法律，不該它管的不應該納入進來。比如稅、費等財政收入，都是依據稅法或相關法規征收，不應該納入，“難道說人大否決了預算政府就不收稅了嗎？”其次，熊偉認為分稅制、轉移支付、地方債等不涉及預算，而屬於上下級政府關系的問題，也不應納入預算法。
但其他大部分學者認為一部全面、完整的預算法，是現今中國防止政府隨意花錢、收錢所需要的，且中國沒有其他法律來規範政府間收入劃分、財政轉移支付和公債等財政行為。
此外，法學家更看重法律條文之間的呼應、銜接、執行效力和用詞的精準。而財經專家更重視理念、立法宗旨層面的超前，而不願糾結於個別詞句的斟酌。
“八個人之間對幾乎每一條都有爭議，都有分歧，到最後條文都沒有討論完。”熊偉回憶說。
由於分歧頗多，大家商定按“最大公約數”規則，凡有分歧而無法達成共識的建議，一律不以八名學者聯名修法建議書的方式提出，留作個人意見表達。
長達10個小時的會議共討論了四十多條三審稿條文，僅達成五條共識。大家推舉熊偉執筆整理起草一份材料，原因是，“向上報的材料用詞要精準，需要一個有法學基礎的人起草。”李煒光說。
“我們是為國為民”
“基本算是百分之七八十的勝利，已經是目前可能達到的比較理想的結果。”
回到武漢後，熊偉花了兩天時間寫出了長達七八千字的初稿。商量之後，2014年6月底，2700多字的《<預算法修正案（草案三審稿）>的修改建議》得以定稿。
這五條建議是：進一步完善預算法的立法宗旨；增加規定政府預算活動的目標；強化人大預算審查監督，設立預算專門委員會；落實財政透明度原則，健全政府財務管理；明確央行國庫的職能，從嚴格限制財政專戶制度的設立到逐步取消財政專戶。
值得一提的是，其中“設立預算專門委員會”這一條大家一拍即合地寫進了建議書中，“其實已經超出預算法修訂的範疇，我們都覺得做不到。”韋森說，但劉劍文、施正文等人認為，做不到不妨提，為將來中國建立現代預算制度、做實人大做鋪墊。
以這份稿件為藍本，劉劍文等人修改之後，中國法學會以《要報》的方式遞到了中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳等部門。中國法學會是部級機構，其會長是原中央政治局委員、中央政法委副書記王樂泉。
此外，學者們也盡可能通過各種私人關系，輾轉向上傳遞。
最終在9月1日新華社公布的新預算法修改決定中，上述五條的具體建議僅有最後一條得以入法。
韋森告訴南方周末記者，幾位學者最看重的三點修法意見：人大設立專門的預算監督機構；保留央行國庫；預算法建立真正問責機制。現在看來第一點沒有實現，第二點完全落實，第三點做到一點點，“基本算是百分之七八十的勝利，已經是目前可能達到的比較理想的結果，我們可以喝酒慶功了。”
“我們不是為了央行，我們是為國為民。”韋森感慨道。蔣洪說，“要真正監督權力，不能單純依靠政府內部的自我約束，必須倚靠社會、公眾、人大的外部力量。”
“其實正因為人大監督權力需要加強，才需要制定這樣一部面面俱到的預算法。”熊偉打比方說，“一個內功高強的人要想制敵，輕輕一推你就倒了。如果本身很羸弱，招式再多也無濟於事。”
八位學者只是投身參與到預算法修訂進程中的眾多學者、智庫和各方人士的縮影。同道中人有的更願意做幕後英雄，有的卻偏好通過媒體高調造勢，而非訴諸體制內的上書通道。
體制內渠道是學者們眼里更穩妥的渠道，比如，上海財經大學一群財政領域學者組成課題組，從2008年起，持續以課題組名義上書全國人大遞交修法建議和各種相關問題研究成果，四審前，他們抓緊最後時間提交了最新的一份。“當時恰好人大換屆，前一屆人大沒有按計劃完成預算法修訂，在這個背景下，我們成立課題組，就是為了參與到預算法修訂，在其中發揮學者價值，課題的學術成果本身倒是其次。”課題組成員之一的上海財經大學教授劉小兵說，接下來課題組還會繼續以這樣的方式參與預算法實施條例的制定。
記者出身的龔成鈺屬於後一類，他創立的財稅智庫天和經濟研究所在三審稿出來之後，花了兩個月時間，用電子郵件的方式征集到132位學者專家的55條修法建議。7月28日，天和在北京召開財稅論壇，蔣洪、劉劍文、李煒光、王雍君、葉青、熊偉等數十位學者參會，會上天和公開發布了“百名學者修訂預算法對照表”。
“在傳統思維上，我這種方式可能有待商榷，但為什麽我要這麽做？因為今天互聯網技術正顛覆一切，公開透明是趨勢，公民有知情權。”龔成鈺對南方周末記者說，“我就覺得這是一件正確的、有價值的事情。”
預算法修訂過程。 （李伯根/圖）
民法總則草案四審，私權將有更權威保障
已經人大常委會三次審議的民法總則草案8日下午提請第十二屆全國人大五次會議審議。這對於開展已久的民法典編纂工作而言，無疑又往前推進了一大步，並將為中國社會的民事、商事關系確立更權威的準則。
十二屆全國人大五次會議大會發言人傅瑩曾在4日舉行的新聞發布會上說，此次提交審議的民法總則草案根據社會新形勢作出了不少調整、創新，比如針對農村留守兒童、社會老齡化趨勢的社會新熱點，進一步完善了監護制度，擴大了監護範圍，尤其關註到了對失能老人的保護問題。第一財經記者註意到，此次提請審議的民法總則草案四審稿分11章共210條。
在中國人民大學常務副校長王利明教授看來，民法總則是民法典的總綱，是中國民法典的靈魂。整個民商事立法都應當在民法總則的統轄下展開。因此，民法總則的制定將極大地推進民事立法的體系化進程，尤其是民法總則構建了完整的民事權利體系，強化了私權保障，使其真正成為“民事權利的宣言書”。
按既有規劃，民法典爭取將在2020年完成。王利明接受第一財經記者采訪時表示，盡管民法典的編纂工作已有明確的時間表，但仍應堅持進度服從於質量的原則，精心打磨，廣泛凝聚共識，編纂一部屹立於世界民法典之林的、符合中國國情的、科學的民法典。
強調個人信息保護和隱私權
去年多起網絡電信詐騙案件所釀成的悲劇引發了社會各界的高度關註，這也使得個人信息保護和隱私權入法成為民法總則草案的亮點之一。
第一財經曾於去年8~9月報道了一組有關電信詐騙的報道，包括《精準“奪命”電話詐騙案背後利益鏈》《全國電信詐騙手法大揭秘》《冒充黑社會詐騙，電話竟然打給了中紀委官員》等，引發了社會各界的廣泛關註。
去年底公開征集意見的民法總則草案三審稿第110條規定，自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人不得非法收集、使用、加工、傳輸個人信息, 不得非法買賣、提供或者公開個人信息。
與三審稿相比，此次提交審議的民法總則草案對這一條款進行了重要補充，明確要求“任何組織和個人應當確保依法取得的個人信息安全”。
伴隨我國進入以互聯網、大數據為背景的信息社會，可供開發利用的數據也成為民事主體的重要財產。
對於個人信息保護，王利明已呼籲多時。他表示：“就整體而言，個人信息這一概念遠遠超出了隱私權的範疇，所以在民法典中個人信息權得以單獨規定，即應以私權保護為中心，將個人信息權作為一種具體的人格權加以保護，並制定個人信息保護法。”
王利明表示，互聯網時代最大的挑戰就是如何保護個人隱私和個人信息。只有社會構建切實保護信息的法律機制，在民法典中明確承認個人信息作為基本民事權利，嚴格保護個人信息權，防止個人信息的非法泄露和利用，互聯網才會健康發展。
另外值得註意的是，“隱私權”在民法總則草案中也得到了確認。
“對於隱私權的保護，我國在立法層面落後於司法實踐。在立法層面中，正式的民事基本法律中一直沒有出現並確認‘隱私權’，直到2009年12月通過的《侵權責任法》中才正式出現‘隱私權’這幾字。而此次擬在民法總則草案中明確提出來，無疑提升了其地位，其宣示意義比較大。”中國民法學研究會副秘書長孟強在接受第一財經記者采訪時表示。
《人民日報》則稱，在我們國家目前還沒有一部專門的個人信息保護法的情況下，民法總則草案的這一規定，將為捍衛老百姓的信息安全提供更有力的法律後盾。
民法典各分編擬於2018年提請審議
民法典凝聚了幾代法律人的期許和努力。我國曾在20世紀50年代、60年代、70年代末80年代初，以及2002年啟動過民法典的立法工作，卻均因條件不成熟而擱置。
2014年，十八屆四中全會明確提出“完善社會主義市場經濟法律體系，編纂民法典”。這是黨中央文件首次明確提出要編纂民法典。
2015年3月，全國人大常委會法制工作委員會牽頭，成立了由最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦、中國社會科學院、中國法學會5家單位參加的民法典編纂工作協調小組，組織工作專班開展民法典編纂工作。
2016年6月27日，民法總則草案首次提請全國人大常委會審議。
此後，在2016年10月31日的全國人大常委會第24次會議、2016年12月19日的全國人大常委會第25次會議又分別對草案進行了二審、三審。
全國人大常委會法工委民法室副主任石宏在接受媒體采訪時介紹，每次審議之後，都會把民法總則草案在“中國人大網”上全文公開，征求社會公眾意見。這一部與所有人息息相關的法律草案收到了15503人次提出的70227條意見。
編纂工作將分兩步走：第一步，編纂民法典總則編，即提請本次會議審議的民法總則草案;第二步，編纂民法典各分編，擬於2018年整體提請全國人大常委會審議，經全國人大常委會分階段審議後，爭取於2020年將民法典各分編一並提請全國人大審議通過，從而形成統一的民法典。
全國人大常委會副委員長李建國作關於民法總則草案的說明時表示：“按照進度服從質量的要求，具體工作安排可做必要調整。”
李建國
全國人大代表、中國社會科學院民法典立法研究課題組負責人孫憲忠8日向第一財經表示，因為民法所規範的事務涉及社會每一個人，每一個團體和組織，甚至涉及他們的時時刻刻，因此當代社會民法的規範群體十分龐大，民法典正是在這個意義上成為國家法律體系的基本工程。
孟強介紹：“對於下一步各分編的編纂工作而言，在學者層面，中國法學會已牽頭在去年就成立了5個課題組，分別研究物權法、合同法、侵權責任法、婚姻家庭法、繼承法。學者對於現有的法律條文中哪些應該進行修改、應該如何修改進行了梳理，並交代了簡要的立法理由，形成了學者建議稿。這些建議稿在陸續完成後將提交給中國法學會。下一步，中國法學會將把學者建議稿提交給立法機關，再確定接下來的具體工作。”
另外，民法總則草案通過後，暫不廢止民法通則。民法總則與民法通則的規定不一致的，根據新法優於舊法的原則，使用民法總則的規定。
電商法四審：平臺連帶責任改為補充責任
時隔兩個月，關乎每個網購者的法案再次迎來審核。自2016年12月初次提請十二屆全國人大常委會審議以來，電子商務法草案已歷四審。
8月27日，十三屆全國人大常委會第五次會議舉行第一次全體會議，其中一個內容是審核電子商務法（草案）（下稱“四審稿”）。相較於6月19日的三審稿，其中變化最大的是將平臺經營者的“連帶責任”修改為“補充責任”；加大了對網購侵權假冒行為的懲戒力度，明確規定，如果電商平臺經營者未采取必要措施制止商家的侵權假冒行為，情節嚴重的，處50萬元至200萬元罰款。
全國人大憲法和法律委員會副主任委員徐輝作關於電子商務法（草案）審議結果的報告，他介紹說，一些社會公眾、電商平臺企業和法院的同誌提出，草案三審稿關於電商平臺經營者與平臺內經營者承擔連帶責任的規定，給平臺經營者施加的責任過重，建議將“承擔連帶責任”改為“承擔相應的補充責任”，與現行的侵權責任法的規定相一致。
此外，四審稿的修改還包括：增加了對從事電子商務活動應當貫徹綠色發展理念、履行環保義務的規定；增加了電商經營者從事跨境電子商務應遵守有關進出口監督管理法規、行政法規的規定；進一步完善了商品服務交付的有關規定。
平臺責任如何承擔
當前電子商務發展中平臺經濟的特點愈發明顯，關於平臺經營者與平臺內在法律上如何定位、相關責任如何承擔等問題，一直是電商立法中的熱點。
三審稿規定，電子商務平臺經營者應當知道平臺內經營者銷售的商品或者提供的服務不符合保障人身、財產安全的要求，或者有其他侵害消費者合法權益行為，未采取必要措施的，依法與該平臺內經營者承擔連帶責任。
三審稿還規定，對關系消費者生命健康的商品或服務，電子商務平臺經營者對平臺內經營者的資質資格未盡到審核義務，或者對消費者未盡到安全保障義務，造成消費者損害的，依法與該平臺內經營者承擔連帶責任。
第一財經記者了解到，電商平臺的審核包括商家或個人入駐資格的審核以及後續商家商品的更新審核等，前者較易操作，後者因更新數量、圖片等細節審核較為困難。
電子商務研究中心特約研究員、上海億達律師事務所律師董毅智則稱，網絡平臺審核義務之重要性不言而喻。他對第一財經表示，近年來拼多多售假，都在顯示國內假貨之泛濫，若希望行業走向更為規制的方向，建立完善的信用體系，獲取國際對待中國企業的尊重，必須將售假行為的嚴重性從監管、治理上進行整改。
四審稿認為，“連帶責任”規定給平臺經營者施加的責任過重，建議修改為“承擔相應的補充責任”，與侵權責任法的相關規定相一致。
“由連帶責任到補充責任這一變化，說明政策更符合實際，對於電商平臺也更為寬容。”電子商務研究中心主任曹磊告訴第一財經記者。
電子商務研究中心特約研究員、漢盛所高級合夥人李旻也認為，這一修改更為合理，一方面，避免對電商平臺施加過重的賠償責任而影響其發展，另一方面，這也與我國現行的侵權責任法保持一致。
加大網購侵權懲戒力度
四審稿加大了對網購侵權假冒行為的懲戒力度，明確規定，如果電商平臺經營者未采取必要措施制止商家的侵權假冒行為，那麽罰款上限擬提至200萬元。
四審稿對“電子商務平臺經營者不合理限制平臺內經營者的交易”、“平臺內經營者實施侵犯知識產權行為未依法采取必要措施”兩種情況，提高罰款數額。由“五萬元以上二十萬元以下”、“二十萬元以上五十萬元以下”分別修改為“五萬元以上五十萬元以下”、“五十萬元以上二百萬元以下”。
李旻表示，這一修改將有助於電商平臺經營者改進自己的管理體制，更好地維護和促進競爭。
“現在有些電商平臺處於龍頭地位，單個假冒偽劣商品的銷售額可能達到數億元，以200萬元的上限來處罰顯得有些輕了。”曹磊認為，應該將處罰額度與平臺的收益相掛鉤，或者參考消保法“退一賠三”來操作。
董毅智則認為，罰款範圍的擴大不如將起點提高。罰款範圍的擴大是給予了執法部門以更大的權力，然而這樣的權力待實施之時卻面臨如何確定具體金額的問題，罰款金額於企業而言，又是否產生了壓力？限制交易、侵犯知識產權獲取的利潤輕松就能突破五萬元、五十萬元的起點，此時將註意力集中在如何與執法機構斡旋、溝通，對企業而言成了穩賺不賠的交易。“將起點提高、範圍縮小，從條文上明確處罰的嚴厲性將更為有效。”董毅智說。
“消費者權益保護最大化和商品服務供應最大化、多樣化之間需要有機平衡。當我們提高消費者的要求時，相應地能夠滿足這樣要求的商家自然會減少，登記註冊、經營場所、各種許可牌照、機器設備要求、人力成本等，看似一個微小的門檻提高，壓死的絕對是海量的小微商家。當我們一廂情願地不斷將消費者保護加碼時，我們沒有看到的，是供給側商家數量的驟減。”中國電子商務協會政策法律委員會副主席阿拉木斯對第一財經記者舉例稱，當網約車行業在安全保障強化的壓力下門檻越來越高，供給越來越少時，以保護消費者為初衷的政策恰恰給廣大消費者帶來最大的傷害——無法滿足最基本的出行需求。
野蠻生長時代必將終結
電商行業經過上半場激烈的廝殺、野蠻的擴張後，開始逐漸進入下半場的角力。而電商下半場的主題將圍繞滿足消費者更精細的需求來展開。
目前電商行業的主要玩家是阿里巴巴旗下的淘寶和天貓、京東商城、拼多多、蘇寧易購、唯品會、網易嚴選、網易考拉及其他多商業模式多類型的綜合或垂直的電商。
阿里打造盒馬鮮生，為消費者提供更快更新鮮的生鮮產品，30分鐘免運費送貨，打造城市“三公里”生活圈，最大限度地讓消費者的購物體驗更好。拼多多以便宜的商品席卷市場，三年時間活躍買家數達到3.44億，GMV（商品交易總額）達到2621億元，在電商格局已定的當下，闖出自己的一片天。京東是自營型電商的代表，自營型電商獲勝的關鍵要素是提供性價比最高的商品和最優的物流體驗。自營型電商，因庫存受限，SKU（庫存量單位）有限，因此主打3C及家電為代表的標準品類商品。將性價比做到極致的前提下，提供最為優質的物流及統一的售後服務，打造其硬實力，京東“211”標準成為行業標桿，大家電當天達，即配即裝，最大限度地減少中間環節，優化消費者購物體驗。
“作為新經濟的典型代表模式之一，電子商務應該有完備的法律對之進行有效引導與約束，讓行業走到更加健康、有序發展的道路上來。”地歌網CEO余德向第一財經記者表示，當前不規範、不正當的“野蠻生長”時代也必將終結，許多企業特別是電子商務平臺經營者將承擔起讓整個電子商務生態更加健康的重任。
個人信息保護問題是網絡時代下的痛點，嚴格保護更是題中應有之義。董毅智對第一財經稱，此次四審稿將個人信息保護再次提出，一來是網絡發展下大數據泄露問題逐漸暴露，個人信息在隱私保護範圍內的重要性不言而喻，應當完善對個人信息保護的立法；其次，歐盟通用數據保護條例（GDPR）的提出亦是一個信號，個人信息保護問題已在國際上受到重視，我國必然將保持與國際接軌，既是表明立場又可據此獲得更多的投資機會。
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責編：任紹敏