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拆解十省地方債

http://magazine.caing.com/chargeFullNews.jsp?id=100295433&time=2011-08-27&cl=115&page=all

　　繼審計署公佈2010年全國地方政府性債務情況後，有十個省份陸續曬出本地政府性債務賬單。

　　十省份包括北京、山東、海南、河南、安徽、湖南、吉林、重慶、廣西和寧夏。到2010年底，上述地方政府性債務共計2.8萬億元，佔全國地方政府性債務餘額近三成。其中，山東省（不含青島市）債務餘額最高，為4752.2億元。

　　不過，以債務餘額佔地區生產總值的比重衡量，山東省為14.1%，尚屬穩健。十省份債務餘額佔各自GDP的比重也均低於60%的國際標準。有的省份債務餘額佔GDP的比重偏高。其中，海南省債務餘額幾近GDP的一半，償債前景堪憂。其他一些經濟不發達地區，如寧夏和吉林，這一比重也均超過35％。

償債負擔高低有別

　　海南政府債務率是其中最高的，負有償還責任的債務率為70.21%，加上負有擔保責任的債務，債務為綜合財力的93.18%，接近100%的國際警戒線。

　　其他五個公佈了債務率的省份，在負有償還責任的債務率一項上，僅廣西低於全國水平，但加上負有擔保責任的債務，廣西的債務率也高於全國。山東公 佈了濟南和青島之外的15個市及區縣的債務率，負有償還責任的債務率及加上負有擔保責任的債務率分別為37.44%和46.15%，顯著低於全國水平。

　　據審計署審計結果，截至2010年底，全國地方政府負有償還責任的債務率為52.25％，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45％。

　　無論從債務餘額佔GDP比重，還是債務率指標，海南省政府性債務負擔均較重，但其中80％是長期債務，短期內償債壓力不大。相比之下，有的省份 已進入償債高峰，短期償債壓力較大。以湖南為例，2011年至2013年需償還1182.44億元，超過2010年底政府負有償還責任債務餘額的一半。十 省份的省（市）級政府的債務風險總體較小，主要集中在市縣級，但吉林省除外。

　　吉林省的償債前景異常嚴峻，各項指標均亮起紅燈：債務餘額佔GDP的比重達35.4%，位居十省份第三；從債務率來看，有些市縣的債務率超過 100％；4個市級、40個縣級政府負有償還責任的逾期債務率超過20%。吉林省審計報告稱，近幾年政府性債務陸續進入償債高峰期，存在一定的債務風險， 其省級政府債務借新還舊率超過60％。這在其他九個省市中屬於罕見。

　　重慶市情況也不容樂觀，其審計報告稱，超過四分之一的區縣債務率高於100％、償債率高於20％，均超過國際警戒線，償債壓力和債務風險較大。

　　湖南省個別市縣也存在債務率較高，償債能力不足。湖南省1個市本級和3個縣市區債務率高於100%，2個市本級和12個縣市區償債率高於20%。

　　從償債能力來看，各地政府債務餘額佔公共財政收入的比重過高。2010年底，十省份的債務總額均超過地方公共財政收入1.5倍以上。由於地方公共財政收入主要來源是稅收，稅收收入難以填補政府性債務窟窿，只能依賴土地收入等其他收入。

　　吉林省債務總額與地方公共財政收入之比為500%，在十省份中最高。這表明，吉林省2010年底的債務總額遠遠超過政府公共財政收入的承受能 力。吉林省債務償還對土地出讓收入依賴較大，截至2010年末，用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為415.4億元，佔政府負有償還責任債務餘額的 22.3%。部分地方政府償債能力不足，只能通過舉借新債償還舊債。

　　湖南省償債來源對土地出讓收入依賴度也很高，2010年末，政府負有償還責任的債務餘額2042.34億元中，明確以土地出讓收入為償債來源的 債務餘額為403.95億元，佔19.8%。其中，3個市、14個縣市區以土地出讓收入為償債來源的債務比例超過50%。山東有13個市和55個縣債務償 還對土地出讓收入依賴較大。至2010年末，地方政府負有償還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為575.68億元，佔相關債 務餘額的41.47%。

債務投向厚此薄彼

　　從資金用途看，十省份舉債大多用於市政建設、道路交通、土地儲備等。

　　截至2010年底，湖南各級政府投入市政建設、土地儲備和交通運輸等的債務資金餘額達2895.73億元，超過當年底政府性債務餘額三分之二。 而投入教育、醫療、保障性住房等民生方面的債務資金不足年底債務餘額的兩成。同樣，廣西各級政府性債務餘額中，投入交通運輸、市政建設共1517.11億 元，佔各級政府性債務已支出餘額的69％；用於教育、醫療、社會保障共177.42億元，投入生態建設、環保僅64.19億元。

　　海南省短期內籌集了大量資金投入基建，政府債務迅速膨脹。僅2010年，各級政府舉債242.66億元，加上財政部代發地方政府債券25億元，新增債務佔政府負有償還責任債務餘額近40％。

　　山東省舉債資金大部分也用於基礎設施建設。2010年末，山東省已使用債務資金2600.95億元（不包括省本級、濟南市和青島市），其中用於 市政建設、交通運輸、保障性住房、鄉村公路橋樑建設等基礎設施項目的支出2111.76億元，佔已使用債務資金的81.19%。

　　寧夏對教育、醫療等民生投入相對較多，但大部分債務資金仍然投向基建。2010年底已支出的債務餘額投向教育、衛生等民生事務111.2億元，投向環保、農林水利等領域73.93億元，投向交通、市政建設和能源建設等336億元。

　　除了局部地區債務風險較大，十省高校、醫院均不同程度面臨償債壓力。

　　山東省31所普通高校和128家醫院的債務餘額分別為40.72億元和58.42億元，其中85%以上為政府負有擔保責任和可能承擔救助責任的 債務。有6所高校和15家醫院該類債務借新還舊率超過了50%，形成潛在的償債風險；有7所高校和18家醫院該類債務出現逾期2.84億元，債務違約已顯 現。

　　2010年，湖南省45所高校可用於償還債務的非限定性淨收入，不足以償還當年到期債務本息；90家醫院2010年的收支節餘，不足以償還當年到期債務本息；部分高校和醫院主要靠借新還舊償還貸款本息。

　　河南省審計廳對河南理工大學等五所高校審計發現，五所高校貸款餘額逐年增大、償還困難。截至2009年底，五所高校借款餘額達28.55億元。五所高校當年的非限定性淨收入，不足以償還當年的債務本息，債務風險較大。

　　陝西省對82所高校的銀行貸款及其他債務審計核查，發現有的高校債務負擔沉重，償債能力不足，借新還舊率較高；19所高校向校內教職工違規集資。

　　此外，還存在各地地方融資平台管理不規範的現象。截至2010年末，吉林共有融資平台公司148家，政府性債務餘額為900.7億元，佔全省總 規模的30%；45家平台公司資產負債率超過70%，處於較高負債水平；70家平台公司當年收入不足償還當年到期債務本息；66家公司存在註冊資本不到 位、虛假出資、抽逃註冊資本等問題。

　　截至2010年末，山東下轄15個市和118個縣政府共設立融資平台公司213家，其中8家存在借新還舊問題，借新還舊率平均為 22.11%；13家存在逾期債務8.13億元，債務逾期率平均為7.92%；54家存在虛假出資、註冊資本不到位等問題，涉及金額55.38億元。

　　重慶市的審計結果則顯示，19個區縣融資平台公司存在虛假出資、抽逃註冊資本、貨幣資金出資不到位等問題，涉及金額84.9億元。

環評資質的“地下交易網”十省環評機構，23%或涉資質買賣？環評資質的“地下交易網”

廣州一家NGO與南方周末的聯合調查發現，全國十省600家環評機構，約23%涉嫌資質買賣或被盜用。北京市的比例最高，其中不乏部屬環評機構。

張磊靠租借來的資質做環評項目，最多時曾掛靠了二十余家。目前他辦公室資料櫃里的環評報告書，就分別使用了6家不同的環評機構資質。

“這幾個方面（項目建設方、環評單位、專家評審、政府審批等）本應是監督與制約的關系。然而這幾方處於共同的利益鏈上，是利益均沾而非監督與制約。”

此次調查方法主要是通過網絡搜索，結論還須權威部門認定。

環境影響評價（以下簡稱環評）之於環境，正如同肌膚之於人體，是抵禦汙染“毒瘤”的第一道防線。

而在雲南生態脆弱的怒江上遊貢山縣，一個年產6萬噸高氯酸鉀的項目，卻有著脆弱的“肌膚”。項目被質疑由無環評資質的機構承擔了環評工作。

“縣鄉兩級15位人大代表提案反對項目建設，大量村民通過村委會等渠道表達了反對聲音。”雲南貢山一位鄉級人大代表對南方周末記者表示。原定於2015年8月開工的項目，目前已被迫延期。

這是被廣州綠網環境保護服務中心（以下簡稱廣州綠網）盯上的環評項目。最近，這家致力於環評調查的NGO頻頻發力，炮轟諸多知名機構涉嫌非法出借環評資質。

“沒有環評資質的公司，非法借用有資質單位的資質，實際開展環評工作，業內人士一般把這樣的情況叫做資質掛靠。”一家乙級資質環評機構的負責人劉躍解釋，“環評是你發的，報告書卻是他寫的。一份數百頁的環評報告書，除了附在最前面、加蓋公章的資質掃描件由名義上的環評單位提供，其余的均由無資質公司完成。”

貢山項目只是冰山一角。近日，廣州綠網和南方周末記者對環評機構數量最多的全國10個省份進行調查，共計600家環評機構，有137家涉嫌資質掛靠或被盜用，比例高達23%。

“不少環評機構，就依靠著販賣前面加蓋公章的資質複印頁賺錢，使用一次的價錢從幾千到上萬元不等。”劉躍說，“這早已是行業內公開的秘密。”

“買資質跟買白菜一樣”

貢山項目只是廣州綠網和南方周末記者此次全國調查中的一例。

廣州綠網的工作人員通過網絡檢索發現，《貢山縣迪麻洛年產6萬噸高氯酸鉀建設項目環境影響評價公眾參與第二次公示》中，所寫環評單位為河南藍森環保科技有限公司，聯系方式卻為雲南昆明的固定電話號碼。

在進一步的檢索中，廣州綠網發現該聯系人、聯系電話、聯系地址，均指向昆明翊佐環境科技有限公司。而該公司在上述貢山項目環評公示時，並無相應環評資質。不僅如此，同樣的聯系電話、聯系地址和聯系人，變換著多家擁有環評資質單位的名義，開展環評項目。

廣州綠網懷疑，項目環評單位涉嫌資質掛靠。“根據檢索的結果，使用同樣聯系方式的昆明公司，掛靠了多家環評機構資質開展業務。”廣州綠網負責人向春解釋。

廣州綠網和南方周末記者用上述方法，檢索了四川、江蘇、河南、黑龍江、廣西、廣東、山東、浙江、北京、河北等10個省份全部環評機構的項目，發現有23%的環評機構涉嫌資質掛靠或被盜用。其中，北京市最為嚴重，共85家環評機構中32家涉嫌資質掛靠或被盜用，達37.6%。江蘇省次之，為32%。這些資質多被借給寧夏、雲南等偏遠省份。

其中不乏部屬環評單位。廣州綠網發現環保部華南環境科學研究所、中環聯（北京）環境保護有限公司兩家部屬環評單位，涉嫌將資質分別出借給福建、貴州的公司使用。廣州綠網於2015年8月10日將上述情況向環保部進行了舉報。

實際上，環保部早已對環評機構的違法行為采取了嚴厲措施。僅2015年上半年，環保部對存在各類問題的63家建設項目環評機構做出了取消資質、縮減評價範圍等相應處理。對現有環評機構資質條件進行清理，30家機構被取消或註銷資質。

然而，盡管受訪的業內人士均認可掛靠現象具有普遍性，但卻表示很難找到確鑿的證據證明環評報告完全由無資質的環評機構負責編寫，並違法使用了資質單位的環評資質。

“通過公示的環評機構聯系方式檢索掛靠，其中雖不能排除誤判和遺漏的可能性，不過卻是目前非官方力量唯一可能的調查環評機構資質掛靠的方法了。”向春表示。

為了驗證結果，南方周末記者致電上述檢索中涉嫌掛靠的8家環評機構，其中有5家表示可以掛靠合作。“我們甲級單位平臺高，找我們合作的人也比較多，如果想合作的話都沒有問題。”北京一家擁有資質的環評機構的經理答複。

另有兩家因其他原因無法合作。其中一位山東的環評機構經理給南方周末記者“支招”，建議采用“分公司”的形式進行掛靠合作。只有一家公司明確拒絕，其接電話的工作人員稱：“我們是國有單位，你們這麽做是違法的。”

與此同時，南方周末記者采訪了11位環評業內人士，包括環評機構負責人和一線環評師、借用資質的無資質公司負責人，以及負責組織專家評審會的官員。

張磊是一家無資質公司老板。在他的微信群里，還有專門尋找“資質合作”的“業務員”。“經常有人在群里推銷資質，甚至還有業務員登門推銷，買一個資質就跟買白菜一樣簡單。”張磊表示，環評機構資質買賣已經形成了“地下市場”。

張磊亦靠租借來的資質去做環評項目，最多時曾掛靠了二十余家。南方周末記者看到，目前張磊辦公室的資料櫃中存放的環評報告書，分別使用了6家不同的環評機構資質。

掛靠交織網

“交叉掛靠或許是環評機構資質掛靠的一大顯著特征。沒資質的向多家有資質的單位借資質，有資質的將資質出借給多家公司。”向春對南方周末記者說。

廣州綠網的辦公室，一塊白板上用線條連接起一邊是出借資質的單位表，一邊是借用資質的單位表。密密麻麻的線條交織在一起，形成一個掛靠交織網。

檢索結果證實了向春判斷。涉嫌資質掛靠的137家環評機構，或將資質出借給274家不同的公司。

由於每家環評機構資質只能開展特定類別的環評，因而不同資質類別的環評單位也會“互通有無”。檢索中發現，泉州市天龍環境工程有限公司既涉嫌將資質出借給泉州科藍環保設計咨詢有限公司，又涉嫌借用福建閩科環保技術開發有限公司的資質。該公司資質目前已被環保部取消。

“有的甚至把租借來的資質，再轉租給其他人，成為二道販子。”劉躍表示。

掛靠的另一個特征是，相較之環科院所和高等院校，私企的掛靠問題更多。在檢索出的137家涉嫌資質掛靠的單位中，私企共91家，約為總數的三分之二。

另外，北京的掛靠情況最為嚴重，這一情況也在多位業內人士的預料之中。“一方面，北京環評單位的資質種類比較齊全，掛靠可以一步到位；另一方面，北京本地環評項目很少，環評機構卻很多，於是大量單位向外出借資質。”一名環評業內人士對南方周末記者表示，“北京資質出借的情況泛濫，已成為行業共識。”

不僅如此，很多在外地掛靠資質的環評單位，都改頭換面以“分公司”“辦事處”的名義開展工作，正如上文山東環評公司經理“支招”的那樣，用以規避風險。

於是，很多借用資質的公司，名義上成為了擁有資質公司的“分公司”，並在當地環保部門備案登記。在檢索調查中，一些環評公司分支機構的數量，超過甚至數倍於其環評工程師的人數。

例如江蘇綠源工程設計研究有限公司，擁有環評師21人，而其分支機構經統計則多達23個。河南藍森環保科技有限公司有環評師28個，分支機構則為29個。而更誇張的是浙江商達環保有限公司，有22個分支機構，環評師卻僅為7人。

“就按照每個分支機構只擁有一名環評師做環評來計算，也有分支機構連一個環評師都沒有。那麽報告由誰來撰寫？”張磊質疑。

滋生土壤

“雖然理論上這種情況（指分支機構多、環評師少的現象）是講不通的，但實際上並不違法。除非可以確定建設單位直接與無資質環評機構簽訂了環評委托合同，無資質環評企業負責包辦環評各項事宜。”廣東某地評估中心一名負責組織環評報告專家評審會的官員對南方周末記者說。

“按照要求，環評機構只需在相應地方備案，便可從事環評工作。並沒有法律規定公示聯絡的人員不得是其他公司的人員，或者擁有環評師資質。因而這也是制度上的缺陷，不少環評機構正是鉆了這樣的空子。”一位從業十年的環評人士說。

環保部在對環評機構處理通報上，使用更多的是“借用外單位人員違規開展業務”的表述。根據環保部網站公開的信息，僅有2013年10月25日的通報中定性為“環評機構出借資質”。

代替“掛靠”的表述，還有“盜用”。即無資質的單位未經許可，私自使用了環評機構的資質，從事環評工作，與有資質的環評機構無關。二者的區別在於有資質的單位是否知情。 南方周末報道的寧夏瑞博資質掛靠案件（詳見2015年3月26日《環評資質倒賣經——第一道汙染防線上的“空手道”》）中，寧夏瑞博被認定為盜用資質，而另外幾家涉嫌出借資質的環評機構則相安無事。

“說白了，就是資質單位、管理部門、掮客相互勾結的結果，一旦出了問題，由掮客一人承擔，最後大家都沒責任了。”廣州一位環評從業人員對此表示，這樣資質掛靠的情況，伴隨著環評制度的發展，一直存在。

隨著2008年《建設項目環境影響評價分類管理名錄》的調整擴大和經濟刺激政策的出臺，需要環評的項目逐漸增多，想吃蛋糕的人也在成倍增加。於是，大批掛靠企業產生。

“另外，一些曾經的環評機構員工，也看準了市場機會，跳槽出來自己當老板，找一家單位掛靠資質開展環評業務。”張磊說。他本人也是這樣成為公司老板的。

大量掛靠使得環評市場價格逐漸被壓縮。“他們不需要有資質的人員、不需要專業設備、不需要前往現場，於是成本便可以被極度壓縮。其市場報價，甚至比有資質單位嚴格按照規範操作環評的成本價還要低。”

有資質的環評機構迫於生存壓力，不得不將資質出借，通過掛靠費增加收入。資質出借給更多的單位，環評價格進一步被壓縮。環評機構資質掛靠愈演愈烈。

這樣的惡性循環最終影響了整個環評行業的健康發展。一些受訪的老環評從業人員表示，在環評行業繼續工作,收入已經無法滿足其需求，有環評人正在從環境汙染源頭控制的環評工作，轉向位於末端治理的環境工程。“做環境工程，一單的收入能頂做環評一年。”張磊說。

節節失守

一份環評報告的出臺需要經過項目建設方、環評單位、專家評審、公眾參與、政府審批等數個環節。這些環節何以節節失守，致使掛靠行為肆意橫行？

“這幾個方面本應是監督與制約的關系。然而實際上，這幾方處於共同的利益鏈上，是利益均沾而非監督與制約。”一名乙級資質環評機構負責人表示，“建設單位並不關心環評單位是否為掛靠，在乎的只是花費最少的錢，把手續辦齊，拿到批文順利開工。”

於是，掛靠單位可以順利接項目掙錢，建設單位花費較少的成本使得原本通不過環評的項目通過，擁有資質的單位零成本賺取了不菲的掛靠費用。“利益均沾，看起來對誰都有利，但這其中受損的，只有環境。這筆賬該由誰來埋單？”這位環評機構負責人說。

隨後的專家評審和政府審批環節，亦沒有實現對資質掛靠問題的把關。

在上述環評中心官員看來，通過專家評審發現資質掛靠的證據幾乎不可能。“掛靠單位編寫的環評報告書，質量普遍較次，評審環節能夠做的，就是從內容上進行把關，提高掛靠單位完成環評報告的成本，從而間接遏制掛靠行為的發生。”

而公眾參與環節中的不透明等弊病，則早已被輿論詬病多年。

對於環評機構資質掛靠的問題，劉躍已多次給環保部寫信。劉躍認為，在環評報告書中，附一張環評單位項目負責人在現場的照片，或直接要求項目負責人到現場，就可以一定程度上減少資質掛靠的發生。

上述環評中心官員亦贊同劉躍的觀點。“這樣一來，就會增加掛靠單位的成本，其掛靠積極性就會下降。”

然而，劉躍每一次向環保部寫信最終都杳無音信。更讓劉躍不解的是，他每每將環評機構資質掛靠的舉報材料遞至環保部，其網上的公開證據便會隨即消失。

另有上述從業十年的環評人士建議，應該要求建設單位將環評款項直接打入環評單位銀行賬戶內，並由環評單位開具發票。這樣一來相當於把無資質的掛靠單位從金錢結算上架空了，掛靠自然也就失去了生存土壤。

（應采訪對象要求，文中劉躍、張磊為化名）

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環評資質：環評是指對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。不僅大型化工項目，就連普通公眾身邊的餐館、門口施工的地鐵建設工程都需要進行環評。相關機構取得《建設項目環境影響評價資質證書》後，方可在資質證書規定的資質等級和評價範圍內從事環評技術服務。