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星河灣頂包案調查

http://magazine.caixin.com/2012-08-17/100425374_all.html

  國土資源部通報鄂爾多斯星河灣項目違法佔地案已近一個月,但案件的後續處理呈「不了了之」之勢。

  據國土資源部通報,鄂爾多斯星河灣項目規劃面積11820畝,其中一期工程佔地2595畝。在被查處之後,當地政府部門作書面檢討,九名政府官員被處以警告或記過等行政處分,星河灣公司副總經理溫曉斌涉嫌違法佔用農用地罪,被移送司法機關處理。這是近年來大型房地產企業涉及的土地違規案件中,罕見的司法介入個案。

  但是,看上去嚴厲的處罰,最終卻是為違法行為轉成合法化構築了迴旋空間。鄂爾多斯市東勝區政府對違法用地的進一步處理意見稱,「已佔用的符合土地利用總體規劃但尚未取得用地手續的用地,將盡快辦理建設用地審批手續後依法供地。」

  實際上,在房地產業內,這種「先上車,後補票」的做法十分常見。只不過鄂爾多斯星河灣項目以刑案開頭,不禁令業界矚目。但仔細剖開個中情節,並追蹤後續發展,財新記者發現,查處非法用地已越來越成為中央、地方政府和企業之間的貓鼠遊戲:中央部門將板子「高高舉起,輕輕落下」,而早已和企業緊密捆綁利益的地方政府,自有能力用各種創新手法將「壞事變好事」。

  8月初,財新記者在星河灣項目現場看到,整片工地仍在零星施工中,部分高層住宅已封頂或接近封頂,其中40棟高層住宅已補獲土地證,但在建的其餘部分仍未辦全土地手續。自去年9月份至今,星河灣項目仍正常推盤在售,只不過市場蕭條,近2000套房子目前備案已售的不足10%。

誰是溫曉斌

  據國土資源部通報,對涉嫌違法佔用農用地罪的星河灣公司副總經理溫曉斌,已移送司法機關處理。但財新記者從鄂爾多斯市東勝區公安局、檢察院及法院瞭解到,當地至今仍未對星河灣項目違法佔地一事進行立案。

  國土資源部執法監察局一位內部人士告訴財新記者,所謂移送司法機關,通常是把案卷材料由國土部門移送至司法部門,具體司法部門怎麼處理、是否立案,都是由司法部門自己決定。「有的地方執行,有的地方可能什麼都不做。」

  那麼,溫曉斌是誰?涉嫌非法佔用農用地的主體是星河灣項目,卻為何由他個人來承擔公司的司法責任?蹊蹺的是,多位接受財新記者採訪的鄂爾多斯房地產界的人士,均稱並未聽說過溫曉斌其人。甚至在2011年參與項目銷售的多家代理公司人士也未聽說過此人。

  星河灣內部人士對此說法不一。星河灣集團營銷策劃總監徐琪昌對財新記者表示,溫曉斌為鄂爾多斯項目公司副總經理,去年曾協助國土部門調查違法用地一事,現在已經正常上班。星河灣集團品牌部副總監李悅稱,公司與溫曉斌已很久沒有聯繫,對其近況一無所知。此外,星河灣集團表示,鄂爾多斯違法佔地一事在去年9月已處理完結,此次通報屬國土資源部滯後的信息披露。

  2012年8月8日,在鄂爾多斯星河灣項目工地,現場的星河灣物業工作人員和保安向財新記者證實,溫曉斌為鄂爾多斯星河灣的物業經理。一名保安告訴財新記者,大概在2011年9月份最後一次見到過溫,溫的電話現在也打不通。另有其他幾名工作人員證實了這一說法。

  接近星河灣的知情人士向財新記者透露,溫曉斌實則鄂爾多斯項目違法佔地案的「替罪羊」。溫曉斌於2006年前後曾在廣州星河灣擔任保安部經理,後調任廣州星河灣海怡半島物業經理,大約在2010年初調到鄂爾多斯項目。

  鄂爾多斯市星河灣房地產開發有限責任公司(下稱鄂爾多斯星河灣)由鄂爾多斯市星河灣綠洲生態園開發有限公司(下稱星河灣綠洲)更名而來,法定代表人為黃文仔。北京星河灣房地產開發有限公司(下稱北京星河灣)持有其80%股權,另有安煜芳、李冰、燕俊、燕云飛等四名自然人股東,各持股5%。

  北京才良律師事務所主任王才亮指出,星河灣項目為房地產開發項目,屬公司行為。如果被認定違法佔地,應由公司法定代表人負主要責任。可見,推出一個「無名小卒」溫曉斌,只是地方政府和企業「私下溝通好」的策略,是用來應付上面檢查,走走過場之舉。

「高高舉起,輕輕落下」

  財新記者在鄂爾多斯星河灣項目現場看到,一期項目三個區共40棟高層住宅樓仍在施工之中。另外,銷售中心所在的星河灣會所及道路綠化等已經投入使用,星河灣酒店也在建設之中。東勝區國土資源局的工作人員告訴財新記者,星河灣項目目前僅有這40棟高層住宅獲得了土地證,在建的其餘部分仍未辦全土地手續。

  星河灣項目始於2010年。據國土資源部通報,2010年4月,星河灣綠洲與東勝區政府簽訂合作投資建設協議,約定由該公司投資,在罕台鎮開發集住宅、酒店、商業、教育和社區服務為一體的星河灣項目。

   星河灣在協議簽訂一週內借款5億元給東勝區政府,半年內再借2.5億元,至2011年底再借3.5億元。相應的,東勝區承諾,星河灣項目將獲得淨收益11億元,並保證項目用地不少於1萬畝,其中建設用地不少於5000畝。若少於5000畝,東勝區將向星河灣賠償淨收益的10%。

  星河灣集團副總裁樑上燕曾透露,星河灣進入鄂爾多斯,源於北京星河灣一名業主的牽線搭橋。另據財新記者瞭解,牽線人是內蒙古大興集團的董事長郭利忠,而星河灣綠洲的前身為鄂爾多斯市綠洲生態園有限責任公司,其主要股東就是郭利忠旗下的內蒙古大興投資有限責任公司。在星河灣接手之前,大興集團曾與東勝區政府簽訂過投資協議。大興集團是鄂爾多斯當地的民營企業,主要有地產、水務與供熱等業務,在鄂爾多斯主城區有不少土地儲備,近年來常與其他開發商合作開發。

  2010年11月,東勝區召開區長辦公會議,議定於2011年年底前完成星河灣一期工程及項目區內景觀河、綠地等工程的徵地拆遷任務。根據區政府要求,東勝區國土資源局未經農用地轉用和土地徵收審批,在罕台鎮政府的配合下違法徵收土地9505畝,其中農用地8382.19畝(包括耕地676.8畝)。

  星河灣也履約借款給東勝區政府。鄂爾多斯市東勝城市建設開發投資集團(下稱東勝城投)2011年的審計報告顯示,東勝城投向北京星河灣借款6.5億元,賬齡超過一年。

  據國土資源部通報,2011年1月,星河灣公司未經批准違法佔地2543畝進行一期工程建設,其中房地產開發用地673畝、古河道治理及綠化用地762畝、平整土地1108畝。2011年3月,東勝區政府對星河灣項目建設用地進行組卷報批工作,東勝區國土資源局還為此出具了「無違法用地」的現場查看記錄。

  此後,針對星河灣項目違規用地的舉報信開始在網上出現。舉報稱,星河灣項目無證開工、佔用保障房供地指標、違規批建高爾夫球場。東勝區國土資源局先後兩次向鄂爾多斯星河灣下達《責令停止違法行為通知書》,並在2011年5月,對鄂爾多斯星河灣作出行政處罰決定,沒收房地產開發佔用的673畝土地上的建築物和其他設施,對違法佔用、平整的全部2543畝土地按每平方米5元處以罰款,共計847.77萬元。

  直到2011年7月8日,內蒙古自治區政府批准東勝區2011年第11批次建設用地,涉及星河灣項目土地525畝。去年7月底,東勝區國土資源局將其中的458畝土地分三宗掛牌出讓。鄂爾多斯星河灣公司於8月28日以底價摘牌,共計約3.2億元。8月31日,星河灣項目取得《建設工程規劃許可證》《建設用地規劃許可證》和《建設工程施工許可證》。而土地使用權證的下發日期為2011年9月23日。鄂爾多斯星河灣在拿地的同時,繳納了上述罰款。

  星河灣集團品牌副總監李悅對財新記者稱,到2011年9月份,鄂爾多斯星河灣在建項目的所有手續已經補全,已不存在違法佔地的情況。但是這套「先上車,後補票」的招數最終未能在國土資源部檢查中倖免,但後者提出的「移送司法機關處理」的嚴厲意見,仍被「下有對策」地輕鬆搪塞。

  針對星河灣項目違規徵地責任問題,王才亮認為,主要責任在供地方——地方政府。

  但是,中央對地方政府的處罰通常以行政處分代替刑罰,往往是「高高舉起,輕輕落下」;即便提出嚴厲的刑罰,到地方上也很難得到執行。

處罰變演戲

  2011年10月,國土資源部將鄂爾多斯星河灣項目列為督辦案件,內蒙古自治區指定專人督查,內蒙古國土資源廳協調鄂爾多斯市政府處理。

  而後,東勝區政府對星河灣項目作出進一步處理:已佔用的符合土地利用總體規劃但尚未取得用地手續的用地,將盡快辦理建設用地審批手續後依法供地;建設佔用的臨時用地,項目建成後即予以拆除;尚未佔用的、已用於河道治理、綠化、平整的土地,退還原集體經濟組織;已沒收的地上建築物及其他設施公開拍賣。

  但是,星河灣銷售中心的工作人員告訴財新記者,在去年9月補齊了手續之後,沒收地上建築物等處理意見就沒有執行,也沒有進行拍賣。9月17日,星河灣項目正常開盤銷售。而星河灣項目附近的溫家梁等村落,早已完成拆遷,大部分居民搬到了東勝城區居住。尚未搬走的村民稱,土地在前年被政府徵收之後,至今從未聽說過要退還的消息。

  上述國土資源部執法監察局人士對財新記者稱,「這個案子是地方自己處理,我們只進行備案通報。如果是部裡直接辦的話,可能處理結果就不會是這樣。」實際上,在東勝區政府的幾條處理意見中,真正得到執行的是為星河灣項目補辦手續——這就是鄂爾多斯星河灣項目涉嫌違法案的最終結果,涉案人溫曉斌只不過是個具名的「替罪羊」。

  鄂爾多斯當地的一名開發商對財新記者評論稱,這看上去嚴厲的刑事處罰,實質上是給違法項目留下「後路」,以處罰的形式明確了項目已經在城市規劃的範圍內,只需等待相關指標來補辦用地手續。

  東勝區國土資源局的一名分管領導對財新記者抱怨,土地指標制約了地方發展。所以地方在土地管理上會進行一些「創新」,在保證安置補償和社會保障的前提下,進行整體徵收,而後根據指標分批轉用,以此來保證重大項目的落地。他們的具體做法是:與農民簽署一份「預徵收協議」,補償之後,將一整片土地徵收為國有土地,以後根據建設項目的進展,結合國土資源部下發的指標,分批轉為建設用地。

  上述「土地管理創新手法」類似於「征轉分離」,政策上並不允許,但在地方上十分普遍。國土資源部與地方政府亦有默契,被徵地農民不鬧則不追究,鬧了就可能叫停。

  星河灣項目目前手續齊全的458畝土地,即是按照這一模式運作而來。星河灣方面也表示,項目已經按照規劃有序進行施工。星河灣內部人士向財新記者透露,項目一期之外,目前還沒有明確的開工計劃,「以後要拿到一個指標,開工一片土地。」

  王才亮指出,地方政府在徵地和賣地之間能獲得巨大收益,由此而來的土地財政,給地方政府帶來極大的徵地衝動。另外,開發商的違規成本也很低,即使被查處,也有機會補辦手續,繼而合法化。

  在這類操作中,地方政府和企業的利益被緊密地捆綁起來。像東勝區政府將星河灣作為招商引資項目引入,除了獲得地價款之外,還從星河灣獲得了11億元的借款;作為回報,東勝區政府則承諾免除相關的土地增值稅。對星河灣而言,能夠低價獲得大片土地,還有政府的最低收益保證。

  此外,土地監督程序上的缺陷也讓地方政府有空可鑽。「地方國土局集徵收、出讓、執法監察等功能於一體,權力過於集中。而且一旦發現問題,也是自己查處自己。」北京大學憲法與行政法研究中心副主任張千帆認為,還得從制度的根子上改變地方過於依賴土地財政的局面。

  鄂爾多斯星河灣項目違規案件,不會給業界留下任何警示。相反,還有可能鼓勵地方政府在「央地博弈」中繼續創新。「最近幾年政府投資力度大,地方政府有造城衝動,官員希望突破政策的條條框框。」高策房地產顧問機構董事長李國平說。從碧桂園、河北香河再到鄂爾多斯,類似地方政府與開發商聯手違法征佔地的案例,一定還有許多的「下一個」。█


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