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海域勘界十年未決

　十年未決的省際海域勘界工作走到最後關頭。

　　預計今年10月或11月，國家海洋局將把仍未簽訂省際海域行政區域界線協議書的四條省際海域界線方案上報國務院裁定。

　　如果上報國務院，裁定不會拖太久。」國家海洋局勘界辦公室工作人員告訴財新記者。目前，國家海洋局仍在調處爭議海域界線的劃界方案。一旦裁定完成，中國歷史上將首次全部完成省份之間的海域界線劃界工作。

　　早在2002年2月，國務院就發佈《關於開展勘定省縣兩級海域行政區域界線工作有關問題的通知》（國發辦[2002]12號）（下稱《通知》），要求在2002年、2003年分兩批啟動除台灣地區之外的其餘沿海省份海域行政區域界線，計劃2005年前基本完成。

　　但至2005年，需要勘定的12條省際海域界線中僅有5條省際海域界線簽訂了劃界協議書，不及總數的一半，縣際海域也僅完成勘界線總數50%。直到目前，蘇魯線、滬蘇線、滬浙線、浙閩線仍未簽訂海域行政區域界線協議書。

　　據財新記者多方瞭解，四條省際海域界限的爭議焦點已經明晰。江蘇與山東僵持在前三島（平島、車牛山島和達山島的總稱）歸屬問題；上海和江蘇對顧 園沙歸屬無法達成一致；上海與浙江雖已無島嶼爭議，但雙方對海域界線走向意見不一；浙江和福建在七星列島（福建稱星仔列島）歸屬上無法形成共識。爭議背 後，既有海洋經濟蓬勃之下地方權屬意識，亦有複雜的歷史沿革和慣例衝突。而在爭端已不再激烈的當下，完成勘界成為一個既定的收尾工作。

定紛止爭

　　海域勘界最主要的目的就是「定紛止爭」，一位曾參與省際海域勘界工作的國家海洋局人士指出。

　　前國家海洋局海域勘界辦公室第一任主任孫書賢與人合著的《海域勘界政策研究》一書透露，至2001年年底，「據不完全統計，沿海省際間有34個 島嶼、十餘處灘塗和二十餘處海域存在開發利用糾紛，近幾年來僅大規模的械鬥和惡性案件就發生26起，死傷百餘人。」山東和江蘇之間爭議至今的前三島即是一 例。1997年4月，山東和江蘇在兩省爭議已久的前三島發生衝突。據《經濟》雜誌報導，江蘇省連云港市漁政以前三島屬江蘇管轄為由，要求已經獲得山東省日 照市政府養殖許可證的三家養殖公司自行拆除養殖工具。

　　在江蘇方面送達通知三日後，連云港漁政對此養殖區進行了強行拆除，過程中與山東省漁政以及養殖船產生衝突，造成該養殖區嚴重破壞，經濟損失慘重。江蘇省漁政船也受損，一名執法人員被打傷。

　　紛爭首先來自各地對海洋經濟的訴求。國家海洋局公佈的數據顯示，1990年全國海洋主要產業總產值為400多億元，2011年已達到約4.6萬 億元，佔當年GDP的9.7%。沿海省份也多將海洋納入經濟發展戰略當中，如山東將「海上山東」戰略作為提高「全省經濟綜合實力的一項主要戰略措施」，江 蘇則希望通過海洋經濟改變江蘇沿海地區「經濟窪地」現狀。

　　現實中，各省海域爭議的原因也多為爭奪漁業、灘塗、圍墾土地等自然資源。多位與海域勘界相關人士均對財新記者表示，省際海域勘界對涉界地區從事捕撈活動的漁民並不會造成太大影響，漁民仍可以跨界捕魚。但若涉及島嶼、沙洲、海域使用等，問題就變得複雜。

　　2002年開始實施的《海域使用管理法》規定海域國有，地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，具有編制海洋功能區劃、部分海域使用審批、監督 檢查海域使用金繳納等職能。此前頒佈的《漁業法》、《海洋環境保護法》等法規也都授予地方政府一定的管理權限。「管理權限就涉及到管理範圍，海域使用金誰 徵收。」上述國家海洋局人士告訴財新記者。

　　在界線不清的前提上，上述法規無法落實，反而造成管理上的混亂。負責蘇魯線勘界工作的國家海洋局第二海洋研究所研究員陳榮華也指出，「由於海域界線不清易導致爭端，這些海域往往不敢有大的投入。」

十年未決

　　中國海洋大學海洋發展研究院研究員徐質斌告訴財新記者，上世紀80年代後期開始，中國海洋戰略的中心由國防逐漸轉為海洋經濟，海洋經濟在沿海各 省的國民經濟所佔比重日益提高，地方海域權屬意識因此增強。在此之前，中國海域一直為中央統一管理，除香港擁有法定海域界線外，其餘沿海省份歷史上從未有 過明確的海洋行政區域界線，這一時期被徐質斌稱為「地方無海時期」。1986年遼寧省提出的「海上遼寧」，成為「地方有海」的明確信號，不久山東、廣東等 地陸續提出自己的海洋戰略。1996年，國務院在開展陸地行政區域勘界時明確指出「海域行政區域界線的勘界工作，待陸地行政區域界線勘定後另行組織」。但 由於地方海域矛盾和爭端日益突出，省際海域勘界更加急迫。

　　1998年，國務院將「組織海域勘界」職能納入到國家海洋局職責當中，次年11月，國務院同意國家海洋局在2000年開展海域勘界前期準備和試點工作。

　　國家海洋局經過前期調研，最終試點選在了遼寧和河北、福建和廣東，一北一南兩條勘界相對簡單的省際海域界線。同時，相關的海域勘界管理辦法、技術規程等配套制度也被擬定，以避免未來因規則差異導致爭議。

　　2000年4月，省際海域勘界試點工作全面啟動，2001年8月試點工作完成，耗時不到一年半。2002年2月，國務院發佈《通知》，正式開始 進行省際和縣際的海域勘界工作。根據《通知》，省際海域勘界要經過國家海洋局進行資料收集和外業調查後，擬定劃界草案，涉界省份在對草案進行充分協調、商 定後簽訂劃界協議書，並最終由國家海洋局統一報國務院批准。

　　僅從技術角度出發，省際海洋勘界並非難事。在制定初擬方案中，勘界人員除了根據《海域勘界技術規程》對涉界周邊地形地貌、生物、泥沙運動等自然 因素進行勘測外，涉界地區的歷史沿革、開發現狀均需考慮。無爭議且涉界雙方均認可的歷史習慣線，可直接作為海域行政區域界線的初擬線方案。

　　在2003年，國家海洋局尚稱「省級海域勘界工作進展順利」，津冀北線、津冀南線和粵桂線界線方案初步統一意見，蘇滬線正式啟動。國家海洋局2004年發佈《海域使用管理公報》顯示，全國省際海域勘界外業調查工作已完成80%。

　　但隨後勘界完成時間卻一直推延。到原定基本完成全國海域勘界工作的2005年，僅有津冀北線、津冀南線和粵桂線以及試點時的遼冀線、閩粵線簽訂 了協議書，不及省際海域界線總數一半。2009年和2010年，國家海洋局《海域使用管理公報》已沒有提及省際海域勘界進展情況。2011年年底，國務院 批准遼冀、津冀（北線和南線）、冀魯、遼魯、閩粵、粵桂和粵瓊等八條省際間海域行政區域界線，比六年前確定的省際海域界線僅增加三條。

　　按照規定，海域勘界是由涉界省份在初擬方案基礎上協商、修改，形成海域劃界草案，國家海洋局再根據草案擬定界限協議書，正式徵求地方政府意見。由於雙方可能都對爭議地區有過開發活動，或歷史沿革比較複雜，國家海洋局提出的劃界初擬方案，往往涉界省份都有意見。

　　浙閩線勘界負責人、上海東海海洋工程勘察設計研究院總工程師劉阿成認為，即使涉及的島嶼本身沒有太大經濟價值，但在「老百姓都說是我們的，我把 它給了對方，不好交代」的心理下，地方官員也不好隨意表態。雖然中國並未有相關法規明確規定國內海島是否擁有以及擁有多少周邊海域的使用權，只是「潛意識 裡，都覺得島嶼和它附近的海域有一定的價值」。

　　國家海洋局海域管理司副司長、海域勘界成辦公室主任阿東曾向媒體表示，「在省際線協調過程中，少則需要三五輪，多則需要八九輪才能達成基本一致」。

　　2002年孫書賢撰文總結試點經驗時也指出，「分析各種糾紛、矛盾的發生和解決，領導都起著關鍵的作用。領導不點頭，就鬧不起來；領導不點頭，問題也就比較難以解決。」

最後四線

　　劉阿成告訴財新記者，浙江與福建七星島爭議就主要是由兩省漁業管理線不一致造成。浙江認為，浙閩漁業管理界線在北緯27度，福建則認為該線在北 緯27度10分，雙方管轄的區域重合10海里。之後，兩省漁政均以越界捕魚為由在重合海域抓扣過對方漁船，還曾因此造成沉船和人員傷亡事件。但在漁業管理 線劃定之前，雙方漁民在該地區並沒有太大衝突。

　　劉阿成介紹說，浙閩線劃界方案早在2007年就已經完成，方案中僅七星列島的劃界方法就有數種。「最後我們勘界所交的報批稿，所有的方案都想到 了。」由於地方海洋開發的界線往往與海底地貌等自然相關，浙閩線總體方案大部分仍是依據技術規程調查結果，在靠近爭議島礁時就需要考慮雙方的訴求和理由， 因為「技術方法往往很難說服雙方」。

　　但爭議雙方往往都很難拿出能夠壓倒對方的證據。如果本身就有價值的島嶼、沙洲或海域，不僅附近漁民、養殖戶會因涉及其生計自發爭奪資源，涉界地方政府也會相互角力。

　　蘇魯線的焦點即在前三島，這裡是山東和江蘇兩省海珍品養殖基地。2007年7月，江蘇連云港市連云區政協在一份對前三島海珍品調研報告中稱，如 果前三島完全被日照「佔領」，「整個江蘇就再無真正的海珍品可言」，並強調如果失去前三島，連云港蘇北龍頭的地位也將失去。山東則認為，前三島是「海上山 東」戰略的咽喉要道，如果失去，嵐山、日照、青島三港向南的出海航道就將被切斷，對「海上山東」戰略也將造成不可估量的損失，因此雙方誰也不願放棄。

　　而在蘇滬線，早在2002年年底，上海市海洋局為上海市政府提交的《長江北支口海域海洋自然環境調查匯報大綱》中就直接點明，爭議實質是「土地之爭」，焦點為顧園沙。

　　該沙位於長江入海口北支口東端，是北支中面積最大的沙洲。2002年顧園沙測繪的面積為35.56平方公里，由於北支不斷淤積，顧園沙水下潛在發育的土地是出露面積的4倍。

　　這對土地資源緊張的上海來說，「面積不算小」，上海海洋局在上述報告中稱顧園沙「經濟價值無可估量」。目前，顧園沙因為自然條件限制，暫時仍不 能大規模開發，僅有部分江蘇啟東漁民在沙洲上養殖。但如果能將顧園沙劃歸上海，「30年50年之後，（上海）還有後備土地」，一位在國家海洋局東海分局工 作多年的人士向財新記者表示。

　　2002年年底上海市海洋局為上海市提供的顧園沙劃界預選方案就有五種，其中兩套方案是將顧園沙一分為二，這兩套方案也被認為是「最可能的預選 方案」。但上述國家海洋局東海分局人士告訴財新記者，他並不贊成將顧園沙「一分為二」的劃界方案，他認為這種方案會為今後的開發造成不必要的麻煩，同時沙 洲的面積和形狀變化較快，也可能為今後留下爭端隱患。

　　這些制定的預選方案，與國家海洋局最後形成的方案不會有太大差異。「如果分歧很小，中央可以出面協調；但如果分歧太大，就沒有（協調）基礎」， 上述國家海洋局東海分局人士告訴財新記者。根據中國《行政區域邊界爭議處理條例》，若涉界省市不能在行政區域界線上達成協議的，將交由共同的上一級人民政 府裁決。

　　「你不能總拖下去，沒個底。」劉阿成向財新記者表示，一方面國家計劃應具有延續性，另一方面拖延下去也不會有新的證據推翻現有方案。

　　2011年10月，國務院已經明確要求國家海洋局應於2011年年底前後完成界限報批工作，對尚未達成一致的省際海域行政區域界限，應提出調處 方案報國務院裁決。2012年9月3日，江蘇省海洋與漁業局海域和海島管理處工作人員告訴財新記者，江蘇已在今年將最終界限方案上交，等待國務院的裁定結 果。■