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歐版QE方案浮現 購債額度或按成員國在ECB持股比例劃分

CNBC援引一位接近央行人士的話稱，歐洲央行可能已經準備好宣布一項量化寬松（QE）計劃，其中關鍵的購債額度分配方法是按照歐元區各成員國在歐洲央行的持股比例劃分。

歐洲央行資產負債表實際上屬於各成員國，歐元區各國的央行對歐洲央行都支付過特定數量的資本，例如德國繳納的數額在總量中占17.9%，法國占14.2%，而塞浦路斯這種較小的國家份額也會相應較少，只有0.15%。

據知情人士表示，歐洲央行會按照上述比例來決定購買每個國家主權債券的數額。但目前為止，該計劃還未制定完成。

市場廣泛預期歐洲央行將會在1月22日的會議上宣布全面的量化寬松計劃，以刺激經濟增長和防止歐元區陷入通縮。

歐洲央行發言人Michael Steen拒絕對這一消息置評。 

上周五（1月9日）路透曾報道，目前擺在歐洲央行面前的選項大致有三個QE選項：

1，按照歐元區各成員國在央行的持股比例購買各國國債。

2，由歐元區成員國央行買入本國國債，因此風險仍局限於有問題的國家。

3，歐洲央行只購買評級為AAA的政府國債，寄望此舉能促使投資者買進風險更高、收益率也更高但評級較低的歐元區政府國債。

而本次CNBC援引的消息人士的說法正是第一種選項。該選項與美國、日本等國的QE計劃類似，但鑒於德國央行對歐洲央行承擔主權信用風險做法的反對態度，歐洲央行首席經濟學家普雷特在近期提出了後兩個折衷方案。

該選項的最大問題在於德國這樣不需要央行幫助的國家在歐洲央行內持股比例最大，會被迫接受更多“救助”，而希臘、西班牙這樣需要救助但持股比例較小國家受到的救助將非常少。

德國央行行長魏德曼已數次表示推行廣泛QE會產生道德風險，弱國會依賴救助，而暗示德國等核心國家將會吃虧。

德國智庫Ifo研究所的負責人Hans-Werner Sinn本周一（1月12日）在接受彭博采訪時表示，歐洲央行的官員們只是用通縮的借口來實施QE，歐洲通脹下滑是因為油價走低，QE實際上是想幫助那些弱國。

此外，同樣是在上周五，據彭博援引歐央行內部人士消息，歐洲央行成員在1月7日的會議上向政策制定者們提出了至多5000億歐元的投資級債券購買計劃。對此，高盛首席經濟學家Jan Hatzius在接受CNBC的采訪時表示5000億歐元（約6000億美元）的規模不是個小數目，相比之下，美國的QE2（2010年晚期美聯儲實行的第二輪量化寬松）也不過6000億美元。

Hatzius稱，歐洲央行在QE一事上行動太過遲緩，現在應該更加激進一些，以便該計劃盡早出臺。

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央地財政事權和支出責任劃分改革詳解

8月24日，國務院發布《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，開始啃財稅改革中這塊“最難啃的骨頭”——央地財政事權和支出責任劃分。

自1994年分稅制改革以來，央地財政事權和支出責任劃分最大的動作將在今年展開，國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動。

接受《第一財經日報》記者采訪的多位專家表示，《意見》對中央與地方如何劃分財政事權，及如何劃分支出責任給出了原則性的意見，並亮出改革時間表路線圖，即2016年先從國防、國家安全等領域著手，2017~2018年深入到複雜的教育、醫療衛生等領域，2019~2020年基本完成主要領域改革。然而，這項改革本質上是行政體制改革，牽涉方方面面，異常複雜艱難，最後改革效果還有待觀察。

中央地方基本定下權責

所謂財政事權，是一級政府應承擔的、運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。簡單來說，即誰該做什麽事，以及誰來承擔做事所需要花的錢。

改革開放以來，中央和地方財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。

不過，問題也隨之而來，一句話概括為：現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分，還存在不同程度的不清晰、不合理、不規範等問題。

這主要表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;央地財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些應由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;中央和地方提供基本公共服務的不少職責交叉重疊，共同承擔的事項較多等。

上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建告訴《第一財經日報》記者，和以前向地方下放事權不同，這次《意見》一大特點是，中央決定了財政事權劃分，事權上收中央很明顯，而且劃分領域較之前更明晰。

根據《意見》，中央與地方財政事權分為三部分，即中央履行的財政事權、地方履行的財政事權和中央和地方共同財政事權。

從具體事務領域來看，國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務，將確定或上劃為中央的財政事權。

社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務，確定為地方的財政事權。

另外，義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務，確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊誌勇對《第一財經日報》分析，由於央地事權劃分需要其他領域相關配套改革同步，相關條件不成熟，因此《意見》提出建立財政事權劃分動態調整機制。如條件成熟，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。

在央地事權劃分相對清楚後，支出責任也有了相應劃分。

即中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

此前如國家安全、邊防公路等中央事權，讓地方承擔部分支出責任，此次《意見》明確，屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。

挑戰重重

在楊誌勇看來，這個《意見》對劃分央地財政事權和支出責任“只是開了個頭”，後面具體實施方案的制定落實則挑戰重重，比如財政事權劃分動態調整機制的規則如何制定?如何保證地方積極性?

財政部部長樓繼偉也直言了這項改革的艱難。在今年全國兩會上答記者問時，他提及這項改革“涉及國家治理，也不是財政部一家能夠解決，需要大家合力”，以及“這是一個很大的系統工程，而且是一個頂層設計、各方面配合、協同推進的過程，也是漸進的過程。有的國家花了兩百多年的時間，才逐步把中央與地方事權和支出責任逐漸合理化，這些問題的解決不可能一蹴而就。”

中國國際經濟交流中心經濟研究部部長徐洪才告訴本報記者，在經濟下行背景下，中央和地方日子都不好過，中央帶頭，今年改革就最先觸及屬於中央事權和支出責任的國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域，隨後再涉及中央和地方共同承擔的事權等領域。

胡怡建告訴本報記者，目前方案比較容易確定，但推進難度非常大。目前央地事權和支出責任劃分最難的部分是兩方共享部分，雖然《方案》有大致的領域劃分，但涉及到下面具體項目如何劃分、資金如何分配則非常複雜，容易產生爭議。

此次《意見》提出，中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬於省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。

另外，在保障和配套措施中，《意見》稱，加強與教育、社會保障、醫療衛生相關改革的協同配套，完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度，及時推動相關部門職責調整。

央地財政事權和支出責任劃分改革將啟 首選國防、外交等領域

財稅改革重頭戲——中央與地方間財政關系調整，邁出重要一步。

8月24日，中國政府網正式披露《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，勾勒出2016年~2020年央地財政事權和支出責任改革路線圖， 今年將率先在國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域啟動財政事權和支出責任劃分改革。

改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分竈吃飯”、包幹制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。

但是，新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，

《意見》將之歸納為：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規範化程度不高。

《意見》稱，這種狀況不利於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利於政府有效提供基本公共服務，與建立健全現代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。

根據《意見》，此次改革堅持財政事權由中央決定。即明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威。要切實落實地方政府在中央授權範圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方幹事創業的積極性和主動性。

在具體劃分央地事權和支出責任原則上，《意見》綜合考慮基本公共服務受益範圍、政府職能和行政效率、實現權責利相統一、激勵地方政府主動作為、做到支出責任與財政事權相適應。

推進中央與地方財政事權劃分方面，《意見》稱，要適度加強中央的財政事權，逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。

同時，保障地方履行財政事權。要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。

另外，減少並規範中央與地方共同財政事權。要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

此外，建立財政事權劃分動態調整機制。比如，在條件成熟時，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。

在完善中央與地方支出責任劃分方面，《意見》稱，中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任。中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。

比如，基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。

另外，《意見》還提出，加快省以下財政事權和支出責任劃分。

此次《意見》還給出了相應的保障和配套措施，比如，明確政府間財政事權劃分爭議的處理，完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度等。

《意見》給出了改革的時間表：

2016年有關部門要按照《意見》要求，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。同時，部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

2017年~2018年，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。

2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

國務院發文：推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革

據中國政府網24日消息，國務院發布關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見。意見指出，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。

意見提出，2019—2020年，基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。督促地方完成主要領域改革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

【 意見全文 】

國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力 現代化的客觀需要。根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規 範化法律化的要求，按照黨中央、國務院決策部署，現就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革提出如下指導意見。

一、推進財政事權和支出責任劃分改革的必要性

財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。改革開放以來，中央與地 方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分竈吃飯”、包幹制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅 制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現代財政制度奠定了良好基礎。總體看，我國財政事權和 支出責任劃分為堅持黨的領導、人民主體地位、依法治國提供了有效保障，調動了各方面的積極性，對完善社會主義市場經濟體制、保障和改善民生、促進社會公平 正義，以及解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題發揮了重要作用。

但也要看到，新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，主要表現在：政府職能定位不 清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠;中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合 理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任;不少中央和地方提供基本公共服務 的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規範;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規範化程度不高。

這種狀況不利於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利於政府有效提供基本公共服務，與建立健全現代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。

二、指導思想、總體要求和劃分原則

(一)指導思想。

高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，適應、把握和引 領經濟發展新常態，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，遵循憲法和政府組織法 的相關規定，按照完善社會主義市場經濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，立足全局、著眼長遠、統籌規劃、分步實施，科學合理劃分中央與地方財政事 權和支出責任，形成中央領導、合理授權、依法規範、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各 級政府更好履職盡責。

(二)總體要求。

1.堅持中國特色社會主義道路和黨的領導。通過合理劃分中央與地方在基本公共服務提供方面的任務和職責，形成科學合理、職責明確的財政事權和支 出責任劃分體系，充分發揮中國特色社會主義制度在維護社會公平正義和促進共同富裕方面的優勢，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實，為加強和改善黨的領 導提供更好保障。

2.堅持財政事權由中央決定。在完善中央決策、地方執行的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共 服務的職責和能力，維護中央權威。要切實落實地方政府在中央授權範圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜 加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方幹事創業的積極性和主動性。

3.堅持有利於健全社會主義市場經濟體制。要正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的範圍和方式，將應由市場或 社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔;對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級，促進社會主義市場經濟體制不 斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。

4.堅持法治化規範化道路。要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規範以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任 劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規範化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依 法治國、依法行政。

5.堅持積極穩妥統籌推進。要從積極穩妥推進中央與地方事權和支出責任劃分改革的全局出發，先在財政事權和支出責任劃分上突破，為建立科學規範 的政府間關系創造基礎性條件。要處理好改革與穩定發展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節奏，加強中央與 地方之間以及各部門之間的協同合作，形成合力，確保改革紮實推進，務求實效。

(三)劃分原則。

1.體現基本公共服務受益範圍。體現國家主權、維護統一市場以及受益範圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省(區、市)的基本公共服務由中央與地方共同負責。

2.兼顧政府職能和行政效率。結合我國現有中央與地方政府職能配置和機構設置，更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲 取信息便利的優勢，將所需信息量大、信息複雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全 國性基本公共服務宜作為中央的財政事權。

3.實現權、責、利相統一。在中央統一領導下，適宜由中央承擔的財政事權執行權要上劃，加強中央的財政事權執行能力;適宜由地方承擔的財政事權 決策權要下放，減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務。要明確共同財政事權中央與地方各自承擔的職責，將財政事權履行涉及的戰略規劃、 政策決定、執行實施、監督評價等各環節在中央與地方間作出合理安排，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。

4.激勵地方政府主動作為。通過有效授權，合理確定地方財政事權，使基本公共服務受益範圍與政府管轄區域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區範圍內的基本公共服務提供和保障，避免出現地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區利益或整體利益的行為。

5.做到支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬於中央並由中央組織實施的財政事 權，原則上由中央承擔支出責任;對屬於地方並由地方組織實施的財政事權，原則上由地方承擔支出責任;對屬於中央與地方共同財政事權，根據基本公共服務的受 益範圍、影響程度，區分情況確定中央和地方的支出責任以及承擔方式。

三、改革的主要內容

(一)推進中央與地方財政事權劃分。

1.適度加強中央的財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、 推動區域協調發展等方面的財政事權。強化中央的財政事權履行責任，中央的財政事權原則上由中央直接行使。中央的財政事權確需委托地方行使的，報經黨中央、 國務院批準後，由有關職能部門委托地方行使，並制定相應的法律法規予以明確。對中央委托地方行使的財政事權，受委托地方在委托範圍內，以委托單位的名義行 使職權，承擔相應的法律責任，並接受委托單位的監督。

要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。

2.保障地方履行財政事權。加強地方政府公共服務、社會管理等職責。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基 本公共服務確定為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權，依法保障地方的財政事權履行，更好地滿足地方基本公共服務需求。地方的財政事權由地方行使，中 央對地方的財政事權履行提出規範性要求，並通過法律法規的形式予以明確。

要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。

3.減少並規範中央與地方共同財政事權。考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發展不平衡的國情和經濟社會發展的階段性要求，需要更多發揮中央 在保障公民基本權利、提供基本公共服務方面的作用，因此應保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。但在現階段，針對中央與地方共同財 政事權過多且不規範的情況，必須逐步減少並規範中央與地方共同財政事權，並根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各 級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉。

要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市) 重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，並明確各 承擔主體的職責。

4.建立財政事權劃分動態調整機制。財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整。在條件成熟時，將全國範圍內環境質量監測和對全國生態具有基 礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、 經濟社會發展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統籌研究劃分為中央財 政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。

(二)完善中央與地方支出責任劃分。

1.中央的財政事權由中央承擔支出責任。屬於中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。中央的財政事權如委托地方行使，要通過中央專項轉移支付安排相應經費。

2.地方的財政事權由地方承擔支出責任。屬於地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺 口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。地方的財政事權如委托中央機構行使，地方政府應負 擔相應經費。

3.中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事 權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，並由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任;對受益範圍較廣、信息相 對複雜的財政事權，如跨省(區、市)重大基礎設施項目建設、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方 式承擔支出責任;對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發、高等教育等，中央和地方各自承擔相應支出責任;對中央承擔監督管理、出臺規 劃、制定標準等職責，地方承擔具體執行等職責的財政事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。

(三)加快省以下財政事權和支出責任劃分。

省級政府要參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能 上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共 設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。

省級政府要根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。

四、保障和配套措施

(一)加強與相關改革的協同配套。

財政事權和支出責任劃分與教育、社會保障、醫療衛生等各項改革緊密相連、不可分割。要將財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結 合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局 面。

(二)明確政府間財政事權劃分爭議的處理。

中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬於省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。明確中央與地方共同財政事權和中央委托地方行使的財政事權設置的原則、程序、範圍和責任，減少劃分中的爭議。

(三)完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度。

加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制。進一步完善中央對地方轉 移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付，增強財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區的財力。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移 支付，對保留的專項轉移支付進行甄別，屬於地方財政事權的劃入一般性轉移支付。

(四)及時推動相關部門職責調整。

按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重複交叉問題，處理好中央和省級政府垂直管理機構與地方政府的職責關系，為更好履行政府公共服務職能提供保障。

(五)督促地方切實履行財政事權。

隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的推進，地方的財政事權將逐漸明確。對屬於地方的財政事權，地方政府必須履行到位，確保基本公共服務的有效提供。中央要在法律法規的框架下加強監督考核和績效評價，強化地方政府履行財政事權的責任。

五、職責分工和時間安排

(一)職責分工。

財政部、中央編辦等有關部門主要負責組織、協調、指導、督促推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革工作。各職能部門要落實部門主體責任，根 據本指導意見，在廣泛征求有關部門和地方意見基礎上，研究提出本部門所涉及的基本公共服務領域改革具體實施方案，按程序報請黨中央、國務院批準後實施。

在改革實施過程中，有關部門要妥善處理中央與地方財政事權和支出責任劃分帶來的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，積極配合推動制訂或修改相關法律、行政法規中關於財政事權和支出責任劃分的規定。

各省級人民政府要參照本指導意見的總體要求和基本原則，根據本地實際情況，結合財稅體制改革要求和中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的進程，制定省以下財政事權和支出責任劃分改革方案，組織推動本地區省以下財政事權和支出責任劃分改革工作。

(二)時間安排。

1.2016年。有關部門要按照本指導意見要求，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。同時，部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

2.2017—2018年。總結相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗，結合實際、循序漸進，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。

3.2019—2020年。基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法 規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。督促地方完成主要領域改 革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

中央與地方財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規範政府間關系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程，對全面深化經濟體制 改革具有重要的推動作用。各地區、各部門要充分認識推進這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，以高度的 責任感、使命感和改革創新精神，周密安排部署，切實履行職責，密切協調配合，積極穩妥推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，為建立健全現代財政制 度、推進國家治理體系和治理能力現代化、落實“四個全面”戰略布局提供有力保障。

國務院

2016年8月16日

財政部釋疑：央地劃分“事權”為何目前僅推“財政事權”

相關條件不具備，讓此前中央與地方劃分“事權”，退一步變為劃分“財政事權”。

8月24日，國務院印發了《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(下稱《意見》)，這是國務院第一次比較系統提出從事權和支出責任劃分即政府公共權力縱向配置角度推進財稅體制改革的重要文件。

業內人士發現，這份《意見》在事權劃分上與之前口徑有所不同，即此前表述均為中央與地方劃分"事權",而現在表述為中央與地方劃分“財政事權”，多了“財政”二字。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》提出，建立事權和支出責任相適應的制度，包括適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系;區域性公共服務作為地方事權。

2014年6月，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》(《方案》)，延續上述表述，即合理劃分政府間事權和支出責任，建立事權和支出責任相適應的制度。

2014年10月，財政部部長樓繼偉在解讀《方案》時稱，也同樣是中央與地方劃分“事權”這一表述。

不過，最終出臺的頂層設計方案的《意見》卻對此統一表述為“財政事權”。比如，適度加強中央的財政事權;保障地方履行財政事權;減少並規範中央與地方共同財政事權。

為何之前的“事權”劃分突變為“財政事權”劃分?兩者之間的差別是什麽?

對此，8月25日，財政部有關負責人就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革答記者問，給出了解釋。

財政部有關負責人稱，政府間事權劃分不僅涉及行政權劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務部門，是“大事權”的概念。我國完善社會主義市場經濟制度、加快政府職能轉變、推進法治化還需要一個過程，短期內全面推進事權和支出責任劃分改革的條件尚不成熟。因此選擇了從財政事權入手。

為何選擇從財政事權入手?上述負責人給出三點理由。

一是從財政事權劃分入手推進改革具備一定的基礎。隨著我國經濟社會發展和財政收入規模擴大，政府提供基本公共服務的能力和保障水平也不斷提高，加上政府職能的加快轉變，劃分中央與地方財政事權的條件已經初步具備。新修訂的《預算法》頒布實施，也為推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革奠定了法律基礎。

二是從財政事權劃分入手推進改革可以從根本上破解改革發展面臨的諸多緊迫難題。當前，中央與地方收入劃分需要進一步理順、中央對地方專項轉移支付需要進一步清理整合、地區間基本公共服務均等化需要大力推進，財政資金的使用效益需要進一步提高，這些都需要以明確政府的財政事權劃分並相應界定各級政府的支出責任為前提，從財政事權劃分入手推進改革可以起到“牽一發而動全身”的效果。

三是從財政事權劃分入手推進改革可以為全面推進事權劃分改革奠定基礎和創造條件。事權劃分改革涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就，一些成熟市場國家的事權劃分經歷了數百年的逐步演進。財政事權是政府事權的重要組成部分，從合理劃分財政事權入手破冰中央與地方事權劃分改革，先局部後整體，既抓住了提供基本公共服務這一政府核心職責，又能夠為全面推進事權劃分改革積累經驗、趟出路子。

的確，在今年全國兩會上，樓繼偉在談到事權和支出責任劃分時表示，這是一個很大的系統工程，而且是一個頂層設計、各方面配合、協同推進的過程，也是漸進的過程。有的國家花了兩百多年的時間，才逐步把中央與地方事權和支出責任逐漸合理化，這些問題的解決不可能一蹴而就。

中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊誌勇表示，事權和支出責任的劃分是一個系統工程。《意見》只是開了一個頭，而且強調的是“財政事權”的劃分。按照政府做事直接花不花錢，事權可以分為“財政事權”和“非財政事權”。政府規制的許多事更多需要動用的是社會資源，而不是政府財力。這個問題當然也很重要，但一個文件不能解決所有事。《意見》聚焦更為引人註目的“財政事權”，回應的是財政體制改革問題。

生態旅遊發展規劃印發 全國劃分成八大旅遊片區

從發改委獲悉，發改委和旅遊局印發全國生態旅遊發展規劃（2016—2025 年）。《規劃》提出了六個方面的配套體系建設任務，並就實施保障做了具體安排，是未來十年全國生態旅遊發展的重要指導性文件。《規劃》要求各地發展改革和旅遊部門要加強溝通協調，細化分解各項任務，密切配合，指導協調生態旅遊的資源保護、社區參與、設施建設和區域合作等，同時做好《規劃》與其他相關規劃的有效銜接，形成工作合力。

《規劃》中給出了明確目標，到2020年，一批重點生態旅遊目的地和精品線路基本建成，生態旅遊基礎設施和配套公共服務進一步完善，生態旅遊社區參與更加廣泛，帶動脫貧攻堅取得明顯成效，環境友好型、非資源消耗型的生態旅遊理念逐步形成，培育一批生態旅遊重點品牌，初步形成全國生態旅遊發展的基本格局，成為具有一定國際影響力的生態旅遊目的地國家。

到2025年，以生態旅遊協作區、目的地、線路和風景道為主體的總體布局基本確立，區域合作機制更加健全、合作模式日益成熟，生態旅遊資源保護、產品開發、公共服務、環境教育、社區參與、營銷推廣、科技創新體系逐步健全，生態旅遊在推動生態文明建設中作用全面發揮，國際競爭力顯著提升，成為世界生態旅遊強國。

《規劃》還結合各地生態旅遊資源特色，將全國生態旅遊發展劃分為八個片區：東北平原漫崗、黃河中下遊、北方荒漠與草原、青藏高原、長江中下遊、東部平原丘陵、珠江流域、海洋海島等。不同片區依托自身優勢，明確重點方向，實施差別化措施，逐步形成各具特色、主題鮮明的生態旅遊發展總體布局。

同時，《規劃》並提出了幾項重點任務，要求依據生態旅遊資源、交通幹線和節點城市分布，在八大生態旅遊片區基礎上，以重要生態功能區為單元，培育20個生態旅遊協作區，遴選一批有代表性的生態旅遊目的地，通過提升基礎設施和公共服務水平，建設200個重點生態旅遊目的地，按照生態要素的線性分布和旅遊線路組織的基本原則，形成50條跨省和省域精品生態旅遊線路，適應日益興起的自駕車和房車旅遊，結合國家整體路網布局，打造25條國家生態風景道，形成點線面相結合、適應多樣化需求的生態旅遊發展格局。

北京自住房公租房將為“新北京人”單獨劃分30%房源開展專項分配試點

據人民網報道，記者今天從北京市住建委了解到：為深化住房供給側改革，進一步加強房地產調控，平抑房價，解決“新北京人”住房困難，滿足剛需。近日北京市住建委將在公租房、自住房中為“新北京人”(穩定就業的非京籍無房家庭)單獨劃分30%房源開展專項分配試點。

在公租房方面，將市保障房中心持有的朝陽區馬泉營項目300套和大興區高米店項目100套房源，共計400套公租房源，拿出不少於30%即120套以上給“新北京人”(穩定就業的非京籍無房家庭)實施專項配租，其中在本項目所在區工作的優先分配，專項配租工作將於2017年4月7日開始啟動，具體申請安排見北京市保障房中心網站近期公告。

自住房情況方面，準備在自住房轉化項目——昌平北京灣項目中拿出不少於30%的房源、約780套房源，面向符合本市住房限購政策的非京籍無房家庭出售，其中在項目所在區工作的家庭優先分配。具體申請事項見近期北京市住建委網站。

據北京市住建委相關負責人介紹，此次試點後，將形成面向新北京人專項分配公租房和自住房的長效制度。

據統計，現有已入住公租房中有新北京人1.03萬戶，占已入住戶數的 13%。自住房中新北京人已簽約3000余戶，約占5%，此次試點，提高了分配比例，將使更多的“新北京人”有認同感。

PPP模式部委分工首次明確，部門職責還需進一步劃分

國務院近日首次明確財政部和國家發改委分工負責推進政府和社會資本合作(PPP)模式。

國務院批轉的國家發改委《關於2017年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》同去年一樣，繼續提出大力推行PPP模式，在分工表中，這項改革任務的責任單位是“財政部、國家發展改革委按職責分工負責”。

分工公共服務和基礎設施

自2014年以來國家大力推廣PPP模式以來，PPP項目數量和投資額快速增長。根據財政部PPP中心數據，截至2017年2月28日，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目為11784個，擬投資額近14萬億元。

巨額PPP項目投資涉及十多個部委，部委間尤其是財政部和國家發改委如何分工成為關鍵。

去年7月7日的國務院常務會議上討論了這一問題，並“厘清了有關部門職責”。隨後的部門文件表明，財政部統籌負責公共服務領域的PPP改革工作，國家發改委負責基礎設施領域的PPP推進工作。

具體來看，國家發改委去年8月底公布的《關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》稱，各地發展改革部門要會同有關行業主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。此外還列出了傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領域、百余個項目。

財政部則在去年10月12日公布的《關於在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》中稱，財政部統籌推進公共服務領域深化PPP改革工作。各級財政部門要聚焦公共服務領域。要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅遊等公共服務領域深化PPP改革工作。

目前兩部委並未就公共服務與基礎設施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域。

還需進一步劃分部門職責

一位省級財政廳人士告訴第一財經記者，地方在推進PPP工作中，兩部門的職責還是很難分清楚。

長期研究PPP的清華大學教授王守清曾告訴第一財經，如果未來不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，還是會給實際操作帶來困難。因為許多基礎設施就是在提供公共服務，比如提供教育和醫療的教學樓和醫院大樓，有的基礎設施可以向使用者收費，但也有不少基礎設施不能收費。再像產業新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是一個整體，沒法區分，一旦區分也就沒法集成、提高效率。

大嶽咨詢總經理金永祥曾告訴第一財經，基礎設施離不開公共服務，公共服務也離不開基礎設施，不希望發改部門和財政部門分別管理一些行業的PPP，不過所有行業的PPP基本政策應該統一，由發改委或財政部出臺都可以，行業之間的差別則由行業主管部門去解決。

同時，部門職責劃分不清及相關政策不協調也困擾著地方。寧夏回族自治區財政廳2016年PPP工作情況報告稱，目前來看，從上到下發改部門和財政部門同時發力推進PPP工作，不可否定兩部門共同開展工作的有利因素，但也存在工作重複交叉、信息不對稱、地方推進工作無所適從等低效。為此建議從上劃分部門權限、厘清部分職責分工，便於地方高效開展PPP相關工作。

浙江省財政廳2016年PPP工作情況報告建議，部門分工協作有待加強。中央部門之間在推進PPP工作部署和政策制度上存在一些差異，影響了地方推動PPP工作的協調和銜接。建議財政部加強與發改等相關部委的協同，統一工作部署，統籌工作推進，解決現有政策沖突、政策執行障礙等問題。

廣西壯族自治區財政廳2016年PPP工作情況報告中也建議，進一步明確落實財政、發改、行業主管部門在PPP改革和項目管理工作中的職責，激發行業部門對本行業PPP改革規劃、監管動力，各負其責、合力推進。

寧波市財政局也通過2016年PPP工作情況匯報建議，進一步理順財政部、發改委和行業主管部門等在PPP項目管理上的職責，確保政令統一、政策協同，避免部門之間各唱各調，出現“兩張皮”的現象。

另外，一些地方也在加強部門間的項目推進機制。比如廈門市，要求由發改部門會同財政部門牽頭確定PPP項目，由行業主管部門具體負責試點項目的實施，由財政部門和PPP中心負責協助行業主管部門推進PPP工作，同時發改部門及時下達PPP項目前期工作計劃和前期經費，協助行業主管部門做好PPP技術要求及試點項目的立項等前期準備工作，加強價格監管，建立和完善價格形成機制。