📖 ZKIZ Archives

怎麽分，分給誰航班時刻分配改革落地

2015年12月底，白雲機場拍賣9組時刻，共拍出5.5億元。（南方周末記者 翁洹/圖）

（本文首發於2018年3月15日《南方周末》）

對於航空公司來說，航班時刻是他們的命脈，擁有多少時刻、擁有多少好的時刻，直接決定他們的收益和市場占有率。

老辦法共11頁40條，但對於“航班時刻怎麽分配”這個核心內容，只有第25條涉及。新辦法共計23頁59條，第28條至第50條詳細規定了時刻分配的辦法。

時隔8年，航空時刻的分配方案再次進行調整。

2018年1月5日，中國民用航空局發布通知，新的《民航航班時刻管理辦法》已經審議通過，並將於4月1日正式執行。

對於航空公司來說，航班時刻是他們的命脈，擁有多少時刻、擁有多少好的時刻，直接決定他們的收益和市場占有率。為了獲得時刻，各航空公司都不惜血本。

2015年12月底，民航局曾在白雲機場做過一次拍賣試點，9組時刻共拍出5.5億，均價6111萬元，最高的成交價達到9009萬元。

新辦法出臺之前，航班時刻的分配主要依據2010年頒布的管理辦法，它並沒有建立一套合理可量化的分配方案，在對時刻進行分配時，充滿了主觀性。

林智傑曾就職於國內一家中型航空公司，負責民航業的行業研究，他將舊辦法比作是一道“主觀選擇題”。“到底怎麽分，分給誰，對於公眾來說，是一個巨大的暗箱。”林智傑向南方周末記者解釋。

更早的2008年之前，系統的航班時刻管理辦法都沒能形成，主要是由民航局指定的官員進行分配，主觀隨意性更強，在航班時刻的分配上也出現了多起腐敗事件。

2010年前後，民航領域曾掀起一輪反腐風暴，多位落馬的官員都事涉民航時刻的分配。當年5月落馬的首都機場集團原董事長張誌忠，就案發於他在擔任民航運輸司司長時收受賄賂，航班時刻的審批和協調正是由運輸司負責。

新的管理辦法被寄予厚望，其最大的亮點是分配過程更加透明，對申請時刻的航空公司建立了系統的考核辦法。

給航班打分

新的管理辦法將於4月1日正式執行，這正是夏秋航季的開始。據林智傑介紹，新辦法並不會直接應用在這個航季，主要影響的是冬春航季。不過，對於航空公司來說，要在這個航季做出調整，以適應下個航季的時刻分配方法。

新方法在業內有很高的期待。2018年3月8日，民航局副局長王誌清在內部會議上，將此次的修訂稱為中國航班時刻管理一次重大、根本性的改革。

新辦法的一大亮點是分配更加透明，對航空公司的考核也更加量化。林智傑將新辦法稱為一道“客觀數學題”，改變了過去“一問三不知”的分配依據。老辦法共11頁40條，但對於“航班時刻怎麽分配”這個核心內容，只有第25條涉及。新辦法共計23頁59條，第28條至第50條詳細規定了時刻分配的辦法。

比如，新辦法設立了一個公式，對航班的執行率、正點率、安全性、濫用時刻情況進行考核，得分越高，在選擇時刻時越優先。

以前並沒有這個打分體系，雖然民航局也一直有80%執行率的規定，即航空公司在某個時刻的執行率低於80%的話，該時刻就能被收回，但並不影響該航空公司在其他時刻配置上的優先權。

新方法中，這些行為都會納入到對一家航空公司的考核標準中，直接影響著該公司在其他時刻配置上的優先權。

新方案還規定，時刻池中20%-50%的航班時刻應當優先配置給新進入的航空公司。對於中小民營航空公司來說這是一個機會，他們可以通過提升正點率、服務水平、安全性來提高自己的時刻配置優先權。

新辦法的出臺並不容易。在南方周末記者的采訪中，多位業內人士都強調著一個意思——要積極看待這次修訂。“新辦法出來不容易，質疑太多了，只能會讓這個辦法出現反複。”

一刻難求

“只要拿到好的時刻，這一個航季的收入就有保障了。”趙強是一名“老司機”，他在多個航空公司做過機長，雖然並不直接參與航班時刻的申請工作，但非常清楚一組時刻能給公司帶來的收益。

在中國，全年被分為夏秋和冬春兩個航季。每年3月的最後一個周六到10月的最後一個周六是夏秋航季，其余為冬春航季。

過去，在每個航季開始的兩個月前，民航局會組織機場、航空公司開航班時刻協調會，來分配下一個航季的時刻。趙強將這個協調會比作是播種的大會，在這個協調會上表現得好，就能有好的收成。

航班時刻屬於稀有資源。以白雲機場為例，它是中國最繁忙的三大機場之一，根據民航局數據，2016年高峰期時，白雲機場每小時起降71架次航班，它有3條跑道，每條跑道平均2.5分鐘起降1架次。

民航領域在分配時刻時，將機場分為主協調機場、輔協調機場、非協調機場三種。每年的時刻協調會爭奪的焦點也都集中在主協調機場的時刻分配上，而首都機場、白雲機場、浦東機場這三大最繁忙的機場，更是一刻難求。

“每到協調會時，航空公司都會使盡各種辦法。”陳華是南方一家機場的工作人員，他向南方周末記者介紹，由於分配辦法主觀性較強，為了拿到好時刻，航空公司難免會展開公關大戰。

根據趙強介紹，航空公司的成本主要集中在飛機的購買、租賃和維護上，為了使投入能夠帶來更大的回報，就只能飛更多、更好的時刻。“好的時刻打折少，上座率高，航空公司的收益也就高了”。

並不是每一個時刻都有高價值。中國民航大學教授黨亞茹2012年曾經對航班時刻的分布做過研究，早晨7：00—10：00和晚上17：00—21：00是黃金時刻，航班流量最大；早晨7點之前和晚上21點之後，航班流量則大幅度地減少，價值打折。

2015年12月底，白雲機場舉行的那場時刻拍賣會上，拍出最高價的便是降落時刻為18點時段，起飛時刻為19點的時段。

“囤積”時刻

對於中小航空公司來說，要想拿到更多、更好的時刻，並不容易。

國際上對時刻分配有幾個通例，如“祖父原則”，即歷史上誰擁有某時刻的使用權，在重新分配時，對該時刻擁有優先使用權。在中國，2004年民營資本才首次獲批進入民航市場，國有航空公司在時刻分配上有著天然優勢。

黨亞茹的研究結果顯示，在2012年前後，國航、南航、東航三大巨頭在航班時刻資源占有率上要明顯高於其他公司，特別是在白天的優質時刻上，航班數是其他公司的2—4倍。

一組數據顯示，2015年8月中旬的一周，在白雲機場國內機場所有的計劃航班數中，南方航空系的航班數占據了54%。南航是白雲機場的基地航空公司。

“基地航空公司優先原則”也是被國際所認可的一個通例。在中國，一些地方航空公司在本地機場都是基地航空公司，他們在拿到本地機場的起降時刻時具有優勢。但是要想完整地飛完一個航班，還需要拿到目標機場的起降時刻。

地方機場多屬於“非協調機場”，航班時刻供大於求，大的航空公司想要進入，並不是難事，有些邊緣地區，還會積極引進大航空公司入場。

在航線固定的情況下，每分鐘機場能夠起飛、降落的航班有限，擁有航班時刻就意味著擁有市場份額，同時也能打壓競爭對手的市場份額。陳華向南方周末記者介紹，一些大的航空公司會“囤積時刻”。

所謂“囤積時刻”是指占有一些時刻，但不會充分飛行，閑置一部分。舊的時刻管理辦法規定，航空公司已申請的航班時刻只有在達到全航季80%的使用率，才可以在下個航季繼續使用。

有的航空公司還會將自己有利的時刻與其他航空公司進行交換，並獲得一定的好處。“囤積的時刻”就成為了航空公司自己的財產。

中小航空公司的生存空間要相對逼仄很多。如吉祥航空、春秋航空、多彩貴航等，他們所擁有的航班時刻多集中在清晨和深夜，只能走打折、廉價路線，這對那些對價格敏感的消費者頗具吸引力。

“春秋航空的老板王正華是圈子里出了名的‘摳門’，很少會在時刻上投入成本，但是人家過得也很好啊，航班在全國到處飛。”趙強說。

市場分配還是行政分配？

民營資本進來前，航班時刻的分配並沒有太大矛盾，那個時候也沒有系統的分配方案。但是隨著民航業的快速發展，對科學合理的分配方案的需求顯得尤為迫切。

2007年前後，中國民航大學民航發展政策與法規研究中心主任劉光才教授主持了民航局一個課題，研究航班時刻的管理辦法。這次課題被稱為是一次破冰之旅，此後影響著2007年、2008年、2010年以及2018年的四個版本管理辦法的制作。

他向南方周末記者介紹，在那之前，航班時刻在分配上，既無標準，又無程序，主觀性很強，分配大權掌握在民航局指派的協調官手中，航班時刻成為了滋生腐敗的土壤。

在當時，國際上已經有一些可供參考的分配方案，比較常見的主要有兩種：行政分配制和半市場制。前者的代表是歐盟國家，後者的代表是美國、韓國。一直都沒有完全的市場制形成。

所謂行政分配制，就是通過行政手段對航班時刻進行分配，半市場制則是將航班時刻交給市場，但是政府也會積極介入。

“學過經濟學的都知道，稀缺資源最好的分配方式是市場化。有市場派專家就提出，航班時刻應該交給市場，但從目前來看，無論是國內還是國外，完全市場化顯然是無法實現的。”劉光才說。

中國選擇了歐盟式的行政分配制，民航局掌握著時刻的分配權。2007年之後4個版本的管理辦法，均是在完善這種分配制度。

不過，與歐盟國家分配制度不同的是，在航班時刻協調人的選擇上，中國是由民航局指派官員，歐盟則是由協調委員會聘請的第三方公司來擔任，協調人如果無法令航空公司、機場、空管部門都滿意，就可能被解聘或者不再續聘。

這在一定程度上，使得航班時刻在分配時能夠更加客觀和公正。

兩種模式試點

民航局並非沒有意識到現有分配制度的問題。2018年2月24日，民航局在《中國民航報》上對新辦法做解讀時，就提到程序不完善、有定性原則無定量指標等問題。

2015年12月底和2016年1月底，民航局分別在白雲機場和浦東機場對初級市場的時刻進行了試點。廣州的試點采用“拍賣模式”，上海則是“時刻抽簽+使用費”模式。

同時，民航局在次級市場也進行了試點，允許航空公司在次級市場通過交換、轉讓、出租、出售等方式進行交易，以行政配置方式獲得的航班時刻，也允許在次級市場進行交換。

初級市場指的是可供配置的時刻，包括新增時刻、未配置時刻以及歸還、召回、撤銷的時刻；次級市場指的是已經配置給航空公司的時刻。

據劉光才介紹，廣州、上海的兩次試點其實是一個整體，探索拍賣制和抽簽制的可行性。白雲機場的那一次拍賣給他留下了深刻的印象，34家國內航空公司前來參與，經過6輪競拍之後，9組航班時刻的使用權被全部拍出，總價超過5.5億元。

那一次拍賣也吸引了國外媒體的關註，誰都想弄清楚這種拍賣如何操作，航空公司的反響如何，最後能拍出什麽樣的價格。最終拍出的天價超出了很多人的想象。

上海的試點則波瀾不驚。航空公司通過抽簽獲得時刻，再繳納17.7萬的使用費即可。不過，抽簽的公正性曾引起爭議。

當時，空管部門拿出7對起降時刻，將其歸屬到3類抽簽池中，其中主基地抽簽池4對、在位抽簽池2對、新進抽簽池1對。東航、上航、春秋航空、吉祥航空四家基地航空公司被分在主基地抽簽池中，4家抽4對，中簽概率極高。

在位抽簽池中，有12家航空公司；新進抽簽池中，則有23家航空公司；這兩個抽簽池的中簽率要低很多。在位抽簽池是指在該機場有航班業務的公司組成的抽簽池；新進抽簽池是指將在該機場開展業務的公司組成的抽簽池。

這兩次試點在業內產生了很大影響，民航局也肯定了兩次試點的效果，認為是“率先開展了多種模式的航班時刻配置模式實踐”。不過，遺憾的是，無論是抽簽制還是拍賣制，在新的管理辦法中，均未得到太多體現。

劉光才認為拍賣制在今天不適宜推行。“航班時刻是稀有資源，航空公司為了拿時刻，多少錢都會出，如果拍賣價格太高，成本就會轉嫁到消費者身上”。

抽簽制在國外則已有成熟模式。劉光才比較推崇芝加哥機場的模式。這種模式就像是NBA選秀，空管部門會對航空公司進行打分，得分高者抽簽順位高，航空公司根據需求來選擇時刻，而不是空管部門拿出時刻讓限定的航空公司來抽。

“有些人認為，時隔8年，新的修訂版才出來，是有利益集團在博弈，其實並不是。”劉光才向南方周末記者介紹，“航班時刻的管理辦法在國際上都是一個難題，國外的很多國家依然還在探索中。”

(應受訪者要求，趙強、陳華為化名。)