百億彩票公益金，哪裡去了？
http://www.infzm.com/content/77043
6月12日晚，中國福利彩票雙色球第2012068期開獎，北京三里屯南路一彩票站開出110注頭獎，獎金高達5.7億元。公益性質被視為彩票與賭博的核心區別。2010年全國彩票銷售總額約為1662億元，共籌集彩票公益金接近490億元，這些錢最終用在什麼地方？
從財政部公佈的2011年全國彩票銷售情況可以看到，2011年全國彩票銷售總額約為2216億元。而據《南方週末》此前報導，1987年中國彩票第一次發行，當年銷售額僅為0.17億元。
25年時間，彩票年銷售額漲了13000多倍。
福利彩票和體育彩票各佔彩票的半壁江山：2011年，全年全國彩票銷售總額約為2216億元，其中，福彩為1278億元，體彩為938億元。分地區來看，全國彩票銷售前三甲分別為江蘇、廣東、山東，分別為260億元、235億元、205億元。
2011年全國各地彩票銷售情況。（李夏同/製圖）
2009年7月1日起施行的《彩票管理條例》規定，國務院財政部門負責全國的彩票監督管理工作；國務院民政部門、體育行政部門依法設立的福利彩票發行機構、體育彩票發行機構，分別負責全國的福利彩票、體育彩票發行和組織銷售工作。
一年超過2000億元的彩票銷售收入，最後到了哪裡？根據《彩票管理條例》，其中一部分會作為彩票獎金回饋彩民，一部分會留給彩票發行、銷售機構作
為發行費用，剩下的就是國家籌集的彩票公益金。事實上，1987年中國發行的第一張彩票名稱就是「中國社會福利有獎募捐券」，福利彩票的發行宗旨為：扶
老、助殘、救孤、濟困，而公益性質恰恰被視為彩票與賭博的核心區別。
財政部公佈的2010年全國彩票公益金籌集情況顯
示，2010年全國共發行銷售彩票1662億元，籌集彩票公益金接近490億元。其中，中央財政當年收繳入庫彩票公益金約248億元。2009年結轉收入
64億元，支出約240億元，收支相抵，結餘72億元。其中，分配給全國社會保障基金理事會124.8億元，分配給中央專項彩票公益金93.7億元，分配
給民政部和國家體育總局各10.5億元。
2010年全國彩票公益金分配情況 （李夏同/製圖）
根據財政部發佈的《彩票公益金管理辦法》、《關於調整彩票公益金分配政策的通知》等規定，彩票公益金在中央與地方之間，按50:50的比例分配。中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成的彩票公益金，由省級人民政府財政部門商民政、體育部門研究確定分配原則。
按規定，財政部應當於每年8月底前，向社會公告上一年度全國彩票公益金的籌集、分配和使用情況。省級財政部門應當每年於6月底前，向社會公告上一年度本行政區域內彩票公益金的籌集、分配和使用情況。
現在離2012年6月底僅有半月時間，截至記者發稿時止，北京、四川、陝西、山東、安徽等地已公佈了2011年的彩票公益金籌集分配或使用情況。
其中，2011年，北京發行福利彩票50.36億元，籌集福彩公益金逾16億元，上繳中央8.235億元，市區（縣）兩級可支配使用8.235億元，市本級撥付支出0.8億元。
北京市民政局詳細列出了北京市級福彩公益金的15個支出項目，其中，兩個最大的項目是關於資助農村社區服務站建設項目，用了5300多萬元；其它項目包括福利院改造、老人補助金、老年活動中心、城市與農村公益性公墓、慈善超市、慈善醫療卡經費等。
至於四川、陝西、山東、安徽等省財政部門公佈的2011年彩票公益金籌集和使用情況，多數都有提及福彩公益金和體彩公益金的去向。
其中，安徽省對公益金的使用情況披露得最為詳盡，公告全文超過2000字；陝西省、四川省的公告則較為簡單，均只有1000字左右。
例如，四川省對體彩公益金的分配使用是，「分配給省級體育部門21231.48萬元，安排用於落實全省《全民健身計劃綱要》和《奧運爭光計劃》等體育事業。」並未提到具體項目。
相比之下，安徽省就體彩公益金的使用這一項，列出了9個小項目及其具體支出情況，包括優秀運動隊訓練場館建設經費、全國十二屆運動會經費、全民健身工程等。
慈善藍皮書：彩票公益金存在跑冒滴漏和濫用狀況
來源: http://www.yicai.com/news/5019629.html
中國社會科學院社會政策研究中心“中國慈善發展報告”課題組27日稱，彩票公益金在籌集比例、分配使用領域、監督管理措施等方面都存在問題。
中心與社會科學文獻出版社當日在京發布《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2016)》。藍皮書稱，近年來我國彩票發行規模不斷擴大，彩票公益金的規模也隨之擴大，但日益暴露出一些問題。
在2015年的彩票審計風暴中，涉及違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。其中涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數的17.2%。
彩票公益金提取比例萎縮
調查發現，近年來“彩票公益金提取比例萎縮”。《國務院關於進一步規範彩票管理的通知》要求，從2002年1月1日起，彩票公益金比例不得低於35%。但國務院規定的這個比例底線一直不斷被突破。
數據顯示，2012年，彩票公益金占彩票發行銷售總數的比例僅為28.8%，2015年，這個比例繼續下滑到26.6%。不同的彩票種類和遊戲品種，彩票公益金提取比例差別很大：以雙色球、超級大樂透、3D、排列三等為主的樂透數字型彩票，彩票公益金提取比例基本穩定在35%;即開型彩票及視頻型彩票，彩票公益金的提取比例多為20%;以足球彩票為主的競猜型彩票，提取比例只達到18%。
針對彩票公益金提取比例出現萎縮的狀況，2015年，財政部《關於進一步規範和加強彩票資金構成比例政策管理的通知》明確對彩票公益金的提取比例做出調整，要求嚴格限定彩票獎金比例、合理控制彩票發行費比例、切實保障彩票公益金比例，新開設的任何彩票遊戲品種，彩票公益金的比例最低都不得低於20%。已上市銷售的彩票品種中，競猜型彩票遊戲公益金比例低於20%的，要通過降低發行費比例的方式上調相應彩票遊戲的公益金比例。
藍皮書說，“這個通知基本遷就了公益金提取比例萎縮的現實。但盡管如此，這個通知能否具備足夠的權威和效力，能否得到嚴格的貫徹執行，還需要走著瞧。”
課題組表示，彩票發行銷售20多年來的實踐表明，在彩票資金中，最容易受擠占的不是彩票獎金，也不是彩票發行費，而是彩票公益金。這是因為，在彩票資金構成中，彩票獎金是硬指標，返獎比例低會直接影響彩票的遊戲吸引力和市場競爭力，也間接影響彩民的權益，因此彩票獎金比例多年來一直呈上行趨勢，甚至出現通過獎池和促銷措施，非理性拔高獎金的不正當競爭。而彩票發行費直接涉及彩票機構和彩票代銷者的利益和工作驅動力，在目前彩票發行體制下，削減發行費的難度也很大。
藍皮書說，盡管在2001年國務院就明確提出了“今後隨彩票發行規模的擴大和品種增加，進一步適當調整彩票發行資金構成比例，降低發行費用，增加彩票公益金”的原則，《彩票管理條例》也以行政法規的形式做出了同樣的原則要求，但這些要求不但沒有得到嚴肅落實，反而朝著相反的方向發展。
“這種隨著彩票發行量規模不斷擴大而彩票公益金比例卻不斷式微的現象，是否符合彩票發展規律不可妄言，但不符合法律和政策的要求卻是鐵的事實，必須引起決策者的高度重視。”藍皮書說。
彩票公益金使用結構不盡合理
根據《彩票管理條例》和國務院批準的彩票公益金分配政策，彩票公益金按照中央和地方各50%的比例進行分配。該資金按照政府性基金管理辦法納入預算，不用於平衡財政一般預算，並且專項用於社會福利、體育等社會公益事業。
其中，中央集中的彩票公益金的60%要用於補充全國社會保障基金，30%要用於中央專項彩票公益金，其他的部分要由民政部和國家體育總局按照各5%的比例用於社會福利和體育事業。地方留成的彩票公益金占全部公益金的50%，規定由省級財政部門商民政、體育等有關部門研究確定分配原則。
課題組介紹，近年來，中央本級公益金被用於補充全國社會保障基金的比例不斷攀升。2015年中央本級彩票公益金支出總額的361.97億元中，有327.34億元用於補充全國社會保障基金，占比超過90%。
全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，它由四個部分組成：中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益、國務院批準的其他籌集資金的方式。該基金規定專門用於人口老齡化高峰期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。該基金自2000年設立以來，累計基金規模已超過1.5萬億元。其中，由中央財政預算撥款部分，主要是通過彩票公益金來安排。
對此，有學者提出質疑，認為中央財政的這一做法不符合《彩票管理條例》關於彩票公益金“不用於平衡財政一般預算”的禁止性規定。而且，貢獻了社會公益金的廣大彩民，有多少比例屬於全國社會保障基金未來的受益群體，缺乏科學的匡算。如此大規模地將彩票公益金補充社保基金，其合法性、科學性、合理性和公信力，均有待進一步研究論證。
藍皮書稱，據“2016年中央本級政府性基金支出預算”，中央本級的彩票公益金的支出預算，除了要用於補充全國社會保障基金之外，還應該用於社會福利、體育事業、教育事業、紅十字事業、殘疾人事業、城鄉醫療救助、文化事業、法律援助以及其他社會公益事業。
課題組表示，對於地方保留彩票公益金的分配使用情況，目前還缺乏完整的統計。根據審計署2015年公布的《彩票資金審計結果》，2012年以來，被抽查審計的18個省共安排彩票公益金資助項目14.28萬，支出896.44億元。其中，社會福利事業396.69億元，占比41.2%;體育事業296.85億元，占比33.1%;教育事業61.7億元，占比6.88%;殘疾人事業29.78億元，占比3.32%;城市醫療救助21.58億元，占比2.41%;農村醫療救助17.4億元，占比1.94%;扶貧16.78億元，占比1.87%;文化事業6.75億元，占比0.75%。
此外，還有法律援助0.81億元，紅十字事業0.6億元，其他公益性事業等47.5億元。在地方，彩票公益金適用領域和分配比例，主觀性、隨意性和不確定性的問題在一定程度上存在。
課題組表示，需要指出的是，隨著彩票發行規模的擴大，問題彩民帶來的負面社會效應開始發酵，但是，彩票公益金未能為解決這樣的明顯的社會問題貢獻合理而負責任的投入。
彩票公益金使用績效難驗
課題組表示，從歷年來彩票公益金的使用情況看，能夠有資格使用彩票公益金的主體，主要是社保基金以及民政、體育、教育、文化、扶貧、衛生、團中央等政府部門以及官辦的群團組織。這些組織一方面具有堅實的財政預算或者募捐資金，同時又可以獲得巨額的彩票公益金。與此對照，嚴重缺乏項目資金的民間慈善組織幾乎沒有獲得彩票公益金的渠道和機會。
“如此數量巨大的彩票公益金，在沒有競爭機制的條件下，通過行政體制下撥使用，社會效果無從考評。”藍皮書說，《彩票公益金管理辦法》雖然對省級以上民政、體育行政等彩票公益金使用部門、單位，建立績效評價制度，將彩票公益金支出的績效評價結果作為安排預算的依據，但是，這種自我考評的機制很難科學客觀地衡量資金的使用績效和效率。
對於彩票公益金的使用監管，《彩票公益金管理辦法》第十七條有明文規定，即省級以上彩票公益金的使用部門、單位，須在每年3月底之前向同級財政部門報送上年度彩票公益金的使用情況。包括項目如何組織實施;資金使用和結余的情況;項目的社會效益和經濟效益等。
“應該說，沒有建立起對於單項彩票公益金使用的專項審計機制，以及完善的社會監督機制，只是規定公益金使用單位每年要向財政部提出使用情況報告，這是很難保證彩票公益金不出現跑冒滴漏甚至濫用狀況，能夠用於所承諾的社會公益事業的。”藍皮書說，尤其是隨著彩票公益金規模還在不斷擴大，其使用監管的問題將越來越突出。
課題組介紹，目前，使用中央專項彩票公益金的，要由申請使用的部門、單位先向財政部提交項目申報材料，再由財政部提出審核意見後，報國務院審批。而對於使用領域和範圍，事先並沒有規劃，審批也缺乏基本的標準和公開透明的審核機制。
在2015年的彩票審計風暴中，涉及違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。其中涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數的17.2%。