僅兩年時間，政府和社會資本合作(PPP)項目投資需求已突破10萬億元，真正落地項目投資額已達1萬億元。
不過，接受《第一財經日報》采訪的專家認為，PPP項目落地仍有一定困難，社會資本參與度不高，而這背後深層次原因包括PPP頂層立法缺失、政策配套不足、項目質量不高、審批較長、政企雙方契約意識不足、項目長期融資渠道不暢等。
這些問題已經引起高層重視。近日李克強總理主持召開國務院常務會議，要求進一步放寬市場準入，完善PPP領域財稅優惠、用地招拍掛、融資支持、資本退出等配套政策，多推介含金量高的項目，減少和簡化不必要的審批，提高政府履約能力，而且PPP領域兩法最終合一，立法進程正加快。
項目落地加速
PPP模式2014年起獲國家正式推廣，2015年呈現爆炸式增長，2016年增速更快。
7月11日，財政部PPP中心數據顯示，截至2016年6月末，PPP項目庫入庫項目9285個，總投資需求額首次突破10萬億元，達到10.6萬億元。
這一投資需求額已經超過去年全年基礎設施總投資額。國家統計局數據顯示，去年全年全國基礎設施投資總額是10.13萬億元。
今年PPP項目不僅以每月平均新增5000億元的速度在推出，而且項目落地率也逐步提高。財政部PPP中心解釋，PPP項目全生命周期管理先後有識別、準備、采購、執行和移交5個階段，項目落地率，是指執行和移交兩個階段項目數之和與準備、采購、執行、移交4個階段項目數總和的比值。所謂項目執行階段，包括PPP項目公司設立、融資管理、績效監測與支付、中期評估等。
財政部PPP中心數據顯示，6月末全國PPP項目落地率由1月末的20%提高至23.8%，落地項目總投資額1萬億元，項目落地加速。其中，232個財政部PPP示範項目落地率更是高達48.4%。
PPP專家、大嶽咨詢總經理金永祥告訴《第一財經日報》記者，PPP項目開展僅兩年投資需求突破10萬億元，說明PPP市場份額正快速擴大，地方政府也不再觀望而是非常積極地推廣。不過10萬億數字本身意義不大，因為並非所有的PPP項目都具備實施條件，現在問題是如何讓更多的PPP項目落地。
全國PPP綜合信息平臺項目庫季報(第3期)稱，PPP項目需求不斷加大，但其中七成(6683個)項目仍屬於識別階段的選項目，一是規劃實施時間分布在未來若幹年;二是尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證，只表明地方政府部門有意願采用PPP模式。要真正成為 PPP項目，還必須經過嚴格論證把關。
社會資本觀望
盡管PPP項目落地加速，但社會資本參與度不高，落地困難一直困擾著官方。
6月7日的國新辦促進民間投資健康發展專項督查有關情況吹風會上，參與民間投資專項督查的財政部副部長劉昆表示，當前PPP項目儲備比較豐富，但項目落實困難。上述國務院常務會議上，也提出目前PPP領域存在社會資本參與度不高等問題。
社會資本尤其是民間資本參與PPP項目顧慮重重。
據新華社報道，在近期國務院民間投資專項督查調研中，四川遠艦建設集團董事長楊遠見反映：“現在很多PPP項目就是為國有企業‘量身定做’的，很少有民企參與的份兒，有的地方直接告知‘優先考慮國企’。一方面是因為國企能從銀行貸到更低成本的資金，另一方面政府也想避免引發道德風險質疑。我們申請過很多PPP項目，都被以各種理由拒絕了。”
中國國際經濟交流中心經濟研究部部長徐洪才告訴《第一財經日報》記者，今年民間投資下滑過猛，一大原因就是PPP項目落地費勁。由於PPP項目周期都在10年以上，民間投資人擔心政府不履約，後任領導不認賬，對PPP項目多在觀望。另外，一些地方將回報率高的PPP項目留給城投公司，將一些回報率很低的項目推給民間投資人。
君合律師事務所合夥人劉世堅告訴《第一財經日報》記者，此前財政部和國家發改委都在推PPP領域立法，兩部正在起草的法律在一定程度上有重複和沖突，這給PPP領域投資者帶來很大的不確定性，也讓投資者尤其是民間投資者不敢介入PPP項目。
“提高政府履約能力”
推廣PPP模式對推進結構性改革尤其是供給側結構性改革，增加有效供給，實施創新驅動發展戰略，推動大眾創業、萬眾創新，發展新經濟，促進穩增長、補短板、擴就業、惠民生，具有重要意義。
因此，PPP領域存在的社會資本參與度不高等問題已經引起國務院重視。
在上述國務院常務會議上，針對社會資本參與度不高等問題，國務院出臺了一系列舉措。
針對PPP領域涉及的主管部門職責交叉、界限不明的問題，會議厘清了有關部門的職責。
對於民企遭遇的PPP項目“玻璃門”現象，會議要求對各類社會資本一視同仁，減少和簡化不必要的審批。
在PPP項目回報方面，國務院要求地方政府多推含金量高的項目，根據政府和社會資本合作不同付費方式、運作模式，完善財稅優惠、用地招拍掛、融資支持、資本退出等配套政策，探索項目經營權、收益權資產證券化，建立合理回報機制。
此外，國務院再次重申強化政企合作雙方契約意識，提高政府履約能力。
在此次會議上，對於國家發改委和財政部分別提請的“特許經營法”和“PPP立法”的意見，國務院法制辦負責人表示，應該統籌協調兩部門意見，推進單一法案的立法工作，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。
李克強當即明確要求由國務院法制辦牽頭，加快推進相關立法進程，以更好的法治環境更大激發社會投資活力。
劉世堅告訴本報記者，PPP領域兩法合一，將減少社會資本參與PPP項目的不確定性，也讓PPP實操問題可以在一部法律下解決，減少混亂。
《第一財經日報》記者了解到，目前財政部聯合19個部委正在開展第三批PPP示範項目申報工作。PPP示範項目主要是為其他PPP項目提供可參考可複制的經驗，助推更多PPP項目落地。
在PPP項目資金支持方面，運作1800億元國家級PPP融資支持基金的中國政企合作投資基金股份有限公司已經開始運作。該公司董事長周成躍稱公司將會參與2萬億元以上的PPP項目。
金永祥告訴本報記者，1800億元的PPP融資支持基金將給投資的PPP項目增信，帶動項目落地。
近日保監會發布修訂後的《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》，放寬了保險資金可投資基礎設施項目的行業範圍，增加PPP等可行投資模式。這將讓保險資金發揮長期資金的優勢，助推PPP項目。