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吉利18亿美元迎娶沃尔沃 京津沪穗争当内地工厂

京津滬耕保指標驟減 黑龍江卻上調至“2億畝”

按照官方的規劃，到2020年中國還會有耕地保有量在兩億畝以上的省份——黑龍江，同時也可能是唯一的一個。

國土資源部近日召開視頻會議，安排部署土地利用總體規劃調整完善工作，並給各地下發了《土地利用總體規劃綱要(2006～2020年)調整方案》(下稱《調整方案》)。

在京津滬的耕地保護指標被調低的同時，根據《調整方案》，一些耕地大省的耕地保護指標被上調。到2020年，全國要有四個省份耕地保有量要超過一億畝，其中黑龍江的指標調整為20807萬畝，比原來規劃多出了3433萬畝。

黑龍江耕地超過2億畝

此次調整規劃的背景是，2013年中國政府發布的第二次全國土地調查結果顯示：截至2009年底，全國耕地是20.31億畝，而到2012年，耕地數據是20.27億畝，這和過去傳統掌握的數據比，從數據上看多出來2億畝。

耕地數量多了，分攤給各地的2020年耕地保護指標也要相應變化。一些原來的耕地大省開始要承擔更重的任務了。

在土地利用總體規劃中，所謂耕地保護指標，是一項約束性指標，換言之，就是必須要保住的指標。

按照《調整方案》，全國耕地保有量到2020年要保持在18.65億畝，並將該指標分解到各省級行政區，並且作為一項“約束性”指標，要求地方“嚴格落實，不得突破”。

根據土地二調查,截至2009年年底，全國有六個省份存量耕地面積超過一億畝，分別是黑龍江2.39億畝，內蒙古1.378億畝，河南1.22億畝，山東1.15億畝，四川1.008億畝，吉林1.05億畝。

如果將全國多出的2億畝耕地平攤到30余個省份，意味著每個省份將多出約700萬畝，這可極大緩解地方的耕地保護壓力。

但從結果來看，此番全國耕地保有量多出來兩億畝，只是一個總數，具體到各個省份則是有的增加，有的反而是減少，並非是全部地區耕地量都有所增加。

從隨後公布的省級土地二調結果來看，北京、上海和天津這三大直轄市境況最差，距離突破2020年的耕地保護指標已經是“咫尺之遙”。若最終突破紅線,按照我國相關規定，省級政府負責人將被問責。

一些傳統農業大省耕地總量則是增加較多。耕地面積增加的主要原因是：部分地區農業開發、調查標準和技術方法得到改進，農村稅費政策調整等。

其中,黑龍江省耕地總量2.39億畝，居全國第一位;人均耕地面積0.31公頃，為全國人均耕地面積的3.1倍。內蒙古耕地面積增加近3000萬畝，總量達到1.378億畝。

“耕保指標”被上調

全國耕地一下子多了2億畝，距離原來的18億畝耕地紅線的“安全距離”拉大，是不是意味著中國不需要像以前那樣保護耕地了?

對於全國的耕地保護形勢，，國土部門的看法依然不樂觀。

一位東部省份國土廳廳長在內部會議上曾表示，國家對全國二次調查成果進行了認真研究分析，認為全國耕地面積雖然從統計數字上有所增加(約2億畝)，但實有耕地面積並未增加。就我省而言，二次調查全省增加了大約229萬畝耕地，其中，為滿足耕地占補平衡需要，我省提前整理開發複墾出的100.57萬畝耕地，已納入“耕地儲備庫”;約65萬畝是各地自主開發河灘、湖灘和25度坡以上的不穩定耕地;其他主要是受調查標準、技術方法的改變等因素影響造成的，大多並非實際的增加。

“同時還應考慮到，查明的耕地面積中有部分不符合生態環境保護的要求，需根據國家生態退耕工作總體部署逐步調整。這樣算下來，適宜穩定利用的耕地可能還會有所減少，耕地保護面臨的壓力進一步加大。”上述官員稱。

因此，《調整方案》表示，耕地是我國最為寶貴的資源，既要守住18億畝耕地數量，更要保證耕地質量不下降，對二次調查查明增加的耕地，除根據國家統一部署納入生態退耕規劃和根據國家相關規劃需要占用的以外，均予以保護。

這個“耕地保護”的重任也自然落到了幾個耕地大省身上。

除了黑龍江的耕地保護指標上調外，根據《調整方案》，到2020年，內蒙古的指標調整為11499萬畝，比原來規劃多出了1033萬畝;河南的指標調整為12035萬畝，比原來規劃多出了188萬畝;山東的指標調整為11288萬畝，比原來規劃多出了70萬畝。

與此同時，按照《調整方案》，北京天津和上海三地的2020年耕地保有量指標均被大幅度降低。

在原有規劃中，北京需要在2020年保有21.47萬公頃耕地，《調整方案》將之降低為11.07萬公頃;天津在原有規劃中需要在2020年保有43.73萬公頃，《調整方案》將之降低為33.40萬公頃;上海在原有規劃中需要在2020年保有24.93萬公頃，《調整方案》將之降低為18.80萬公頃。

以此來看，三地迎來的政策紅包均不小，北京的耕地保護指標減少了48.5%左右，天津減少了23.6%左右，上海減少了24.5%左右。

重大信號：京津滬等地跨省耕地占補平衡有望解禁

諸多跡象顯示，2004年就被中央叫停的跨省域耕地占補平衡，有望近期逐步松綁。東部經濟較為發達地區，尤其是京津滬等地，有望獲得本省份之外的補充耕地指標。

這對於耕地後備資源日益短缺、占補平衡壓力越來越大的地方政府來說，可謂一大利好。

所謂耕地占補平衡，是中央政府為了保護耕地數量而推出的一項政策，簡單理解是A省一個建設項目需要占用一定數量的耕地，按照現行《土地管理法》規定，需要補充相應數量和質量等級的耕地。自2004年開始，這項工作只能在本省區域內實現。

一旦允許跨省占補平衡，則耕地後備資源匱乏的A省可以通過資金等交易方式，向後備耕地資源豐富的B省購買相應的補充耕地指標。這樣，建設占用耕地的占補平衡在總量上也得以實現。

中央釋放重大信號

近年來，各界對於放開跨省占補平衡的呼聲不斷，中央部委也開始將之納入政策研究範圍。

近期出現的一個重大信號是，12月5日召開的中央全面深化改革領導小組第三十次會議，審議通過了《關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》。

會議強調，加強耕地保護和改進占補平衡，要堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。要堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，堅持耕地管控、建設、激勵多措並舉保護，嚴格控制建設占用耕地，推進耕地質量建設，健全耕地保護補償機制。對跨地區補充耕地等重大舉措，要嚴格程序、規範運作。

這也是中央層面近幾年來首度提及“跨地區補充耕地”。

“這個文件應該近期就會發布了，到時相關政策就會明朗了。”一位不願透露姓名的土地專家對第一財經記者表示。

目前，除跨省異地占補平衡被國家限制未開展外，跨縣域和市域的異地占補平衡比較常見。隨著補充耕地異地化的逐步推行，發達地區在省域內部調劑指標越來越難，要求開放跨省占補平衡限制的呼聲越來越高。

經濟發達地區往往“缺耕地”，耕地大省往往“少資金”，這種背景下，松綁耕地占補平衡政策成為雙方的共同訴求。

在今年年初的全國國土資源工作會議上，一位東北耕地大省國土廳官員就曾提出建議推動實現跨省異地占補平衡。

今年8月份，國土部在“關於探索在全國範圍統籌農田占補平衡的提案複文摘要”中稱，建設占用耕地占補平衡作為耕地保護的重要措施，取得了顯著成效，將積極探索國家統籌補充耕地。

“對於京津滬等資源嚴重匱乏的地區，為適應十三五期間國家區域發展戰略和新型城鎮化、農業現代化、生態文明建設等對耕地保護提出的新要求，我部會同農業部、中央農辦正在研究加強耕地保護和改進占補平衡政策，提出整合使用耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等資金，加大補充耕地資金投入，在嚴格控制建設占用耕地的前提下，由國家統籌補充耕地等政策思路，實事求是解決補充耕地難題。上述政策文件正在抓緊研究起草中。”國土部稱。

東部後備耕地資源枯竭

我國之所以要實行占補平衡政策，保護耕地是根本目的。

官方數據顯示，截至2015年年底，全國31個省(區、市)耕地總面積為20.25億畝，與2014年底相比，全國耕地凈減少89.2萬畝。

我國耕地面積的減少，建設占用是最大原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設占用耕地485萬畝，占比超91%。

國土部數據顯示，“十二五”期間，建設占用耕地1710萬畝，補充耕地2561萬畝，補充耕地中有1415萬畝建成高標準農田，落實了占一補一、質量有提升的土地政策。

近年來，占補平衡政策在實際操作過程中出現不少新問題。如地方時常占優補劣、占多補少，甚至有地方在占用城郊優質的耕地資源後，將山上的土地“開發”成耕地資源，用來完成占補平衡指標。

此外，實行占補平衡要求地方擁有一定的耕地後備資源，這樣占用之後才有能力去補。但我國東部沿海、轄區面積較小的直轄市和個別省份，耕地後備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現了難以足額落實耕地占補平衡的情況。

在國土部12月28日舉行的“全國耕地後備資源調查評價結果新聞發布會”上，國土部地籍司副司長馮文利表示，匯總結果顯示，全國耕地後備資源總面積8029.15萬畝。從區域分布看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積占到全國近一半，而經濟發展較快的東部11個省份之和僅占到全國的15.4%。

此外，集中連片耕地後備資源集中在新疆(不含南疆)、黑龍江、吉林、甘肅和河南等5個省份，占69.6%。而東部11個省份之和僅占全國集中連片面積的11%。

“這反映出，經過多年持續開發利用，經濟發展快的地區後備資源稀缺甚至枯竭，在省域內實現占補平衡越來越難。”馮文利說。

除缺少後備資源，經濟發達地區近年來補充耕地成本也越來越高。統計數據顯示，北京市2011~2013年共補充耕地4.17萬畝，畝均成本3年增長了一倍多;天津市2009~2013年共補充耕地30.02萬畝，畝均成本5年增長了2.5倍。

東部耕地後備資源近乎枯竭，這種現狀也逼迫占補平衡政策必須作出應對，跨省成為“大勢所趨”。

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平去年5月曾對耕地保護工作作出重要指示：對耕地占補平衡以及耕地保護中出現的新情況新問題，要加強調查研究，提出有效的應對之策。

仍存新問題

通過國家統籌的方式來實現跨省占補平衡有望成為現實，但也會提高監管難度。

省級區域內的占補平衡工作一般由省級國土部門監管。假設，允許上海購買新疆的耕地指標來滿足自身占用耕地的需要，那這項工作究竟由誰來監管?上海的國土部門還是新疆的國土部門?這種跨區域的交易耕地指標監管理應由中央一級的國土部門來監管，但需要耗費很大的人力和物質資源。

上述土地專家稱，目前政府在占補平衡問題上的制度建設和監管力度都在加強，對操作環節上的要求非常嚴格。

中央深改組會議也要求，對跨地區補充耕地等重大舉措，要嚴格程序、規範運作。

此外，一旦放開跨省占補平衡，是否會出現東部省份由於減輕了補充耕地的壓力，而又出現建設項目大肆占用耕地的情況?

監管部門對此已有所預警。國土部規劃司副司長周建春11月底表示，將嚴格控制非農建設占用耕地。確實要占用耕地的，按中央的要求要“占一補一”、“占水田補水田”，嚴格落實占補平衡制度，補充同等數量和質量的耕地，確保18.65億畝的紅線不至於減少，不至於突破。

“按照中央的要求，對於整個的城鄉建設要嚴格控制。從去年開始，國土部跟住建部開始劃定城市的開發邊界，控制城市對周邊優質耕地的占用。同時一些獨立選址的建設也是嚴格按照節約集約的要求，嚴格控制，增強建設用地的利用強度和投資強度，改變以往的那種粗放式發展、粗放式利用土地，城市攤大餅向外無序蔓延的態勢。”周建春說。