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養老並軌倒計時

2014-03-17  NCW
 
 

 

最終模式取決於基本養老保險制度的頂層設計◎ 財新記者 藍方 文lanfang.blog.caixin.com 在爭議中停滯多年後,機關事業單位人員與企業人員雙軌並行的養老「雙軌制」 ,又見並軌曙光。

2014年「兩會」期間,國務院總理李克強在政府工作報告中,明確作出了「改革機關事業單位養老保險制度」的表述。而後,全國政協委員、人力資源和社會保障部副部長胡曉義回應稱,這句話列在2014年重點工作裡面, 「我體會是給出時間表了。 」為全體國民建立公平的社會保險體系,打破職業身份間的制度壁壘,早已是改革共識。2008年推行的事業單位養老保險制度改革先在浙江、廣東、山西、上海、重慶五省市試點,提出事業單位退休制度向企業「看齊」 ,並在此基礎上為事業單位人員建立職業年金。按照人社部的「兩步走」規劃,事業單位養老改革經驗一旦成熟,便推進公務員的養老改革。

這兩步中的第一步,卻因重重阻力從未真正落地。

2013年,社會領域諸多改革重啟,中國的社會養老保險制度也面臨結構上的調整。相關部門專組工作小組,國內外多家研究機構參與其中,共同制定養老金改革的頂層設計方案。雙軌制並軌,則是其中最為重要的議題之一。下半年的十八屆三中全會為改革定調,再次提出「改革機關事業單位養老保險制度」 。

至此次「兩會」 ,國務院及主管部門的表態自有其深意。接近決策層的學者介紹,中央層面就並軌一事決心已定。

且改革不再先行試點,而選擇「一步到位」 。至於並軌的具體方案、方向原則業已確定。

試點碰壁

機關事業單位和企業的養老制度,在上世紀九十年代初「分道揚鑣」 ,收入差距日漸擴大。

與市場經濟改革相同步,中國的企業率先改製成為自主經營、自負盈虧的市場主體。企業職工的社會養老保險制度,從上世紀80年代開始試點,至上世紀90年代完全建立,採取的是與過去由單位統籌截然不同的路徑。企業繳費形成統籌基金,以當代人繳費供養上一代人,為「現收現付」;個人繳費則進入個人賬戶,進行長期積累,多繳多得。

不過,由於制度建立之初,從未繳費或僅部分繳費的「老人」 「中人」數量龐大。當退休待遇的支付責任從企業轉移到養老保險後, 最初的「債主」——國有企業以及與其盈虧一體的政府財政,卻未將相應的資金注入到養老保險的統籌基金中。20% 的統籌基金無法確保退休人員的當期待遇發放,借支個人賬戶便成為普遍做法。但即便28% 的繳費全部用於維繫當期待遇發放,還有許多省份入不敷出。

在2012年,出現虧空的省份數量達14個。當年政府則補貼2527.3億元,以維持基金運轉。

高繳費與高補貼,並非對應高收益。

經過連續十年養老金上調後,城鎮退休職工的平均養老金水平剛超過2000元。

「而機關事業單位,不像企業那樣處於經濟體制改革的最前沿,所以雖然也有一些地方進行了改革的嘗試,但總體進程相對滯後,單位和個人沒有繳費,仍按『最後的』基本工資計發退休金,仍由單位負責保障。 」胡曉義在2013年底解讀十八屆三中全會決定時說。

根據2012年全國公共財政支出決算表,當年國家財政為行政事業單位離退休人員支付的退休金達到2848億元。

兩種制度下,機關事業單位人員和企業人員在「付出」與「受益」上的差距顯而易見。根據《中國勞動統計年鑑》 ,2005年企業職工養老保險金平均為732.46元,事業單位人員為1367.42 元,機關人員則是1531.74元。到2011年,機關事業單位人員的離退休金每年已經達到2.61萬,企業人員僅為1.81萬。

從機關事業單位合同制工人和自收自支事業單位開始,1993年前後,多個省份也開始機關事業單位養老制度的局部試點。但這些所謂的試點,實施細節 差異巨大,大多數地區的待遇與繳費無關,仍由職級確定,欠繳現象也頗為嚴 重,社會統籌有名無實。1997年,中央層面曾試圖對各地試點進行整合,但最終不了了之。相應改革擱置多年,直到2006年才再次啟動。

作為事業單位分類改革試點的一部分,經過將近三年的研究討論, 《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》 (下稱《試點方案》 )在2008年3月正式下發。山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市被選為試點省份,要求在年內啟動改革。

此番改革思路明確。事業單位養老保險制度向企業「看齊」 ,在繳費費率、籌資渠道、計發辦法等方面與企業職工採取完全一致的制度模式,且「條件具備時」 ,事業單位養老保險基金要與企業職工的基本養老保險基金統一管理使用。同時,作為對事業單位人員退休待遇下降的補償,這份方案也提出要為事業單位人員建立職業年金制度。

然而時至今日,五省市改革卻無一例外均陷入停滯。事業單位人員擔心改革後退休待遇下降,被普遍看作最大的阻力。儘管改革方案中提出要為其建立「職業年金」 ,但配套細則卻遲遲未出。

且若按照文件要求,為事業單位人員建立個人賬戶實賬管理,需要大量財政補貼,再加上職業年金的投入,地方財政壓力巨大,政府方面也無積極性推進。

不少事業單位人士更是呼籲,即使要改革,也應該同公務員一起改,方顯公平。

此種「把公務員一同拉下水」的呼聲,在2011年得到「回應」 。時任中央組織部部長李源潮提出要對公務員社會保險制度進行「前瞻性制度設計和試點」後,人社部表示已啟動將公務員納入養老保險體系的制度設計工作。

「推進機關事業單位養老保險制度改革」 ,開始不斷出現在政策文件中。

新一輪養老保險改革頂層設計啟動後,公眾更對於雙軌並軌寄予厚望。當這一表述再次出現在十八屆三中全會的決定之中時,業界普遍認為,此次「要動真格了」 。

改革模式已定

關於機關事業單位養老並軌的具體設計,胡曉義曾在多個場合向公眾做出解釋,表示其模式和企業總體一致:實行統賬結合的基本養老保險制模式,以體現公平。

一方面,機關事業單位養老保險將實行單位和個人繳費,建立社會化的養老保險基金,實現社會統籌互濟、均衡單位負擔;另一方面,養老金的計發辦法也要徹底改革,基本養老金水平與個人曆年的繳費水平、繳費年限掛鈎,體現多繳多得、長繳多得。保障改革平穩推進的重要環節,自然是建立職業年金,以構建多層次養老保險體系。

在學者們看來,此番定調與2008 年《試點方案》所體現的改革思路相比,關鍵在於如何理解「統賬結合」 。2008 年的試點,未能得到學界普遍認同的一個重要原因,便是將事業單位簡單併入企業軌道,而企業軌道本身問題重重。

一方面,是個人賬戶資金被挪於保障統籌基金當期支付。個人賬戶空賬運營後,與「統賬結合」的制度設計相去甚遠。個人賬戶無法實現長期積累,整個制度更面臨老齡化高峰期的支付風險。機關事業單位的養老制度向企業並軌,政府若未為「老人」 「中人」注入相應的資金,新建的個人賬戶無法實賬運營,也將面臨同樣的問題 另一方面,即便機關事業單位並軌後對個人賬戶實賬管理,當前體制下也無保值增值途徑,徒增資金管理風險。

胡曉義因此也特別強調稱,所謂並軌,並非簡單把機關事業單位退休制度併入企業養老保險制度, 「而是朝著一個共同的方向改革和推進,最終取消雙軌制」 。

懸念何在

據財新記者瞭解,目前提交人社部的多套改革方案中,已有共識的部分是統籌基金部分 :機關事業單位人員養老保險的統籌部分與企業人員一致,繳費進入統籌基金。但具體費率多少尚未確定。

中國政法大學法和經濟學研究中心教授胡繼曄分析,按照十八屆三中全會上「適時降低社會保險費率」的表述,並軌後無論機關事業單位還是企業人員,統籌基金的繳費費率很可能下調。

最大懸念存於個人賬戶的設置方式。學界則有建立實賬及實行名義賬戶的兩大分歧。

在胡繼曄看來,機關事業單位人員新建的個人賬戶必然要實現實賬運營。

他建議借鑑英國「自動加入」 (auto- enrollment)的職業年金制度。英國從2012年10月起,要求所有年收入7475英鎊以上、年齡在22歲到法定退休年齡之間、沒有參加任何職業養老計劃的人「自動加入」職業養老金計劃,僱主繳納僱員工資3%,僱員本人繳納4%,政府以稅收讓利的形式計入1%,合計8% 的繳費注入僱員的個人賬戶,組成強制性的養老金的第二支柱。

胡繼曄認為,機關事業單位人員的個人賬戶,也可視作一種強制加入的職業年金,由僱主、僱員共同繳費,實賬管理,市場化運營。這樣也解決了職業年金難建立的問題。

曾向人社部提交養老改革頂層設計方案的清華大學公共管理學院教授楊燕綏也持類似的觀點。

在她看來,8% 的個人賬戶需要分解。其中一部分,以養老金稅的形式進入統籌基金,為國民提供基本養老保障;而留在個人賬戶中的部分,則必需實賬運營。她建議,這部分個人賬戶,與企業年金個人賬戶、商業保險個人賬戶等儲蓄性質的資金整合,建立完善的監督管理機制和受託人制度,進行市場化運營。

以中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文為代表的一些學者,則認為做實個人賬戶並不現實,建議承認中國基本養老保險現收現付的事實現狀。但在現收現付框架下,個人收益與繳費直接掛鈎,為每個參保人建立一個「名義賬戶」 ,將現有統籌基金部分也計入個人賬戶,多繳多得。

最終的並軌方案,將取決於「統賬結合」模式的最終調整路徑。十八屆三中全會的決定中,已將長期以來「做實個人賬戶」的口徑調整為「完善個人賬戶」 ,在學者們看來,這也為改革開放了更多的可能性。

胡曉義亦強調,養老並軌需要做好頂層設計。 「如果缺乏深思熟慮而倉促上陣,就可能造成新的矛盾和問題。 」以今年為期,時間已經相當緊迫。

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養老並軌20年

2015-01-05  NCW

 

並軌歷程多有曲折,諸多問題有待解答◎ 財新記者 任波 文中國自1958年起便實行幹部和工人統一的退休、退職制度,事業單位和企業的退休制度並無本質差異。兩者均實行單位統籌下的現收現付制,由單位直接支付退休人員的退休費用,退休後的待遇差別也微乎其微。變化發生在上世紀90年代初,此後機關事業單位和企業職工養老制度漸行漸遠。如今再談並軌,已經過幾起幾落。

錯失良機

1991年,國務院發佈33號文,啓動企業職工基本養老保險制度改革。由此,機關事業單位和企業的養老保險制度駛向了兩條軌道。

1991年國務院33號文,最早已傳遞出改革機關事業單位養老保險制度的信號。這份文件除明確企業職工養老保險制度改革的方向,還特別指出“國家機關、事業單位和農村(含鄉鎮企業)的養老保險制度改革,分別由人事部、民政部負責,具體辦法另行制定” 。

在此份文件之後,最初的試點從機關事業單位的合同制工人和自收自支事業單位開始。這是因為,事業單位合同制工人和自收自支事業單位既不享受財政撥款,也不被企業基本養老保險制度所覆蓋,退休後的保障幾乎完全系于脆弱的單位承諾,因此,建立統一的養老保險制度的要求更為迫切。

1993年前後,雲南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等省份以政府名義,下發了機關事業單位社會保險制度改革文件,開始了局部試點。隨後,河南、廣西、河北、杭州等也展開相關工作。

人事部有關資料顯示,至1997年,全國28個省(區、市)的1700多個地市縣開展了試點,其中19個省(區、市)政府出台省一級方案,全國參保人數超過1000萬人,約占機關事業單位人數的三分之一。據不完全統計,當時全國機關事業單位社會保險基金滾存積累額達78 億元,一些地區的基金積累可保證三個至六個月的支付。

全國性的總體改革方案也提上了制訂的日程。1997年1月28日,由人事部、財政部起草的《關於機關和事業單位工作人員養老保險制度改革試點的意見》 ,向國務院呈報。

和各地自發的試點相比較,這顯然是一個更為完備的方案。從人事部有關資料的介紹可見,這一方案延續了企業職工基本養老保險制度“統賬結合”的思路,適用範圍則涵蓋機關事業單位的各類人員。

這一方案初步統一了各地的繳費比例,為不超過單位工資總額的20%;個人賬戶按11%的比例做實。

重要的是,方案改革了上世紀70年代末延續至今的事業單位養老金計發辦法,使之與企業職工養老金計發辦法相銜接。關於養老金的計發辦法,方案將養老金結構分為兩塊,一是由基礎養老金、個人賬戶養老金和過渡性養老金組成的基本養老金,養老金水平和企業職工養老金水平保持一致 ;另一塊是專門針對事業單位增發的退休津貼。

據瞭解,當時企業和事業單位養老金待遇的差距並“沒有現在這樣大” 。

一位曾參與方案制訂的專家分析,根據方案的設計,企業和事業單位養老保險制度完全可以銜接。但這一方案最終未能獲准執行。

第二輪試點

此後,整體改革長期擱置,各地試點亦少有實質性進展。2000年,國務院發佈42號文,指出財政全額撥款的事業單位,仍維持現行養老制度;由財政部分撥款的事業單位的養老保險辦法,在調查研究的基礎上再另行制定——這後來成為目前各地方決定機關事業單位養老保險制度改革節奏的主要依據之一。

2006年,原勞動和社會保障部原計劃在國內選取數個有代表性的省市區,進行機關事業單位基本養老保險制度國家試點,但至今試點範圍十分有限。

合肥的試點稱得上一個典型案例。

2006年底,合肥市人民政府常務會議審議通過市政府124號令——《合肥市機關事業單位工作人員基本養老保險規定》 ,要求全市機關事業單位必須建立養老保險制度。其實早在1998年,合肥市就已初步建立事業單位的基本養老保險制度,但當時只限于財政差額撥款和自收自支的事業單位。根據此124號令,合肥市全額撥款機關事業單位也必須參加養老保險。

在中國,事業單位按經費來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。

就養老保險改革而言,合肥此舉,雖然當地官員稱為是自行試點,但也有中央社保部門推動的影子。措施比國務院有關文件“全部由財政供款的事業單位仍維持現行養老保險制度”的精神,往前更進了一步。

在一些社保專家看來,由於缺乏全局考慮,各地自行設計實施的機關事業單位養老保險制度,具有天然的缺陷,應及早修正。

從形式上看,這些試點大多體現為 統賬結合,但適用範圍差別很大,實施細節千差萬別。比如,一些地方將自收自支事業單位納入企業養老保險範圍,一些地方將自收自支事業單位和全額撥 款、差額撥款事業單位同等考慮;還有一些地方甚至將公務員也納入改革範疇。如此步調不一,非但不能有助于人員的流動,也為日後全國性的總體改革埋下隱患。

繳費基數確定也有多種安排。有的以工資總額為基數,有的實行雙基數,即把在職人員和退休人員的工資待遇同步考慮。統籌賬戶繳費比率一般從15% 至30% 不等。個人賬戶的建立時間也不同步,有的地區空賬運行,有的為實賬。

從管理體制看,一些地區將事業單位養老保險和企業基本養老保險統一交給社保機構管理,對機關事業單位養老保險採取單獨記賬、獨立核算的辦法;也有不少地區設立單獨的機關事業單位養老保險管理機構,專門進行管理。

差距如此之大,如果未來改革實行全國統一方案,各地必然面臨再次選擇 和調整。

盡管實施方案千差萬別,但各地都不約而同保留了改革前事業單位退休金計發辦法。不但令事業單位和企業的養老金差距繼續增大,也導致養老金計發與個人繳費情況不掛鈎,不利於調動參保人員積極性,令今後改革的難度增加。

財新記者還瞭解到,在相當多的基層試點,欠費現象十分嚴重。一些地方社保部門工作人員告訴財新記者,在事業單位養老保險改革中,參保人數少,退休人數不斷增加,加之統籌層次低,基金抵禦風險能力較差。與此同時,企業轉軌中存在的“老人” “中人”問題 依然存在,而由於地方財政吃緊,資金缺口難獲補償,使得改革難以為繼。

2008年3月,國家級的改革試點啓動, 《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》 (下稱《試點方案》 )正式下發。山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市被選為試點省份。這一輪改革的方案接近于目前的思路。事業單位養老保險制度向企業“看齊” ,在繳費費 率、籌資渠道、計發辦法等方面與企業職工採取相同模式,且未來兩塊基本養老保險基金將統一管理使用。同時, 《試點方案》提出要為事業單位人員建立職業年金制度。但時至今日,五省市改革全部遭到抵制,陷入停滯。

走向並軌

2013年11月, 中共召開十八屆三中全會,並在會議的《決定》中明確提出改革方向,要“推進機關事業單位養老保險制度改革” 。

2014年全國“兩會”期間,國務院總理李克強在政府工作報告中,表示將“改革機關事業單位養老保險制度” 。

全國政協委員、人力資源和社會保障部副部長胡曉義隨後回應稱,這句話列在2014年的重點工作裡面, “我體會是給出時間表了” ,明確改革方案將于年內出台。

2014年12月23日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議,審議了國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告。報告指出,中國將推進機關事業單位養老保險制度改革,建立與城鎮職工統一的養老保險制度。

報告稱,按照中央部署,有關部門經過廣泛調查研究和反複論證,已經擬訂了改革方案,並經國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。

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養老並軌中

2015-01-05  NCW
 

破除公務員與非公務員之間的養老待遇鴻溝有多難?

◎ 財新記者 任波 文一場4000萬人走向3億人的制度並軌終於揭幕,有人歡喜有人愁。

幾屆政府均最終擱置的養老保險並軌話題,2014年屢掀高潮。最早是十八屆三中全會《決定》中有言在先,要“推進機關事業單位養老保險制度改革” ,緊接著總理在全國“兩會”上政府工作報告中明確提出“改革機關事業單位養老保險制度” ,人社部門隨後也反複確認2014年年底之前必然出台方案。期間雖然社會人士一度擔憂方案難產, 但終於在2014年末有了初步的結果。

根據新華社披露的第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議2014年12月23日審議的“國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告”中少量內容,以及副總理馬凱的表態,改革進展已經明確 :人社部等部門擬訂了養老並軌的改革方案,並已經由國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。

這是一項牽涉面頗廣的改革。全國公務員近幾年持續增長。國家公務員局網站數據顯示,至2013年底,人數超過717萬人。而據國務院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責 人2014年5月15日就新頒佈的《事業單位人事管理條例》答記者問時的表示,中國共有事業單位111萬個,事業編制3153萬人。

財新記者瞭解到,目前人力資源和社會保障部養老司等具體操作部門正在緊鑼密鼓根據方案趕寫操作性的文件並最後斟酌。一位接近人社部的官員確認,“很快就會公佈” 。

這個從2014年初便開始屢屢吹風的方案,至今一雙靴子已經落地了一隻。

文件尚未見分曉,一些城市提前退休的風潮早已聞風而動。全國共有200多萬“事業編”的醫生和總數高達1700萬的教師,分別均屬受改革影響最大的群體之一。南方某三甲醫院執業的一位醫生告訴財新記者,一位“老領導”因此竟然提前辦了退休。學校教師也未能免俗。

各地都傳來消息,部分大學頻現突擊辦 理提前退休的教職員工。

早在數月前,國家行政學院公共行政教研室主任竹立家就公開對媒體披露,2014年7月1日,以立法的形式明確了事業單位及其工作人員將實施社會養老保險制度的國務院《事業單位人事管理條例》頒佈實施後,他曾經做過調研,發現在某些地方已經出現了老醫生、老教授等事業單位工作人員“扎堆兒申請提前退休”的現象。

正是對改革後退休待遇降低的恐懼,觸發了上述提前退休風潮。喧囂的背後,是橫亙在機關事業單位人員和企業職工之間野蠻生長了20多年的一道養老待遇鴻溝。

20多年前,中國啓動養老制度轉軌,企業職工實施養老保險制度,單位和個人繳費額度高,所獲待遇低,有些地區只能達到職工退休前待遇的30%,最高也難超過60%;機關和部分參公編制的事業單位仍沿用舊制度,由財政出資養人,養老金可達退休前工資的80%- 90%。 兩大人群養老待遇的絕對值也由此漸行漸遠,日漸懸殊。收入分配制度巨大的差異,引發社會各界人士日益強烈的不滿情緒,頻以實際行動不斷呼喚制度的公平。

“養命錢”的多寡,無人不敏感。

改革即將落地的消息在2015年來臨前最後幾日披露,及時回應了社會對此項改革能否如期推進的關切。一方面說明新一屆政府改革的決心已定,堅決要兌現 承諾 ;另一方面,此項改革方案直至高層審批通過也並未經過公開征求意見等社會討論步驟,方案至此也僅披露了寥寥數語,傳達出的信號也能讓人窺見改革複雜性之一斑。

從目前上述人大常委會對外披露的信息來看, “從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾” ,顯然是此輪養老制度並軌的核心目標。為此,可以預料,各級財政和社保部門即將面臨複雜的算賬,巨大的對價必然要財政埋單,方能保證改革平穩進行。而整個改革過程能否秉持公平、公正、透明的原則,又兼顧各方利益妥善協調,這將決定最終並軌的成敗。

更為重要的是,養老並軌也僅僅是新一屆政府治下重新反思和梳理現有養老制度龐大工程其中的一項。上世紀90 年代以來,中國建立並不斷完善了覆蓋城鄉的現代社會保險體系,除了覆蓋人數最多的城鎮企業職工養老保險制度,還有面向農村的新型農村社會養老保險(新農保)和麵向城鎮非就業人士的城鎮居民養老保險(城居保) 。2014年2月,國務院發文將新農保和城居保合二為一。據人社部公佈的截至2014年10月的數據,這兩項制度覆蓋人群總數達到8.3億人,前者為3.3億人,後者近5億人。

為了抵禦日趨嚴重的老齡化風險,維護制度的可持續性和公平性,碎片化的制度未來將進一步整合,並全面納入新的頂層設計改革。

據財新記者瞭解,隨著城鎮企業職工養老保險制度的收入增幅逐漸下降,支出增速和收入增速的差距不斷擴大,中國的養老制度可持續性和公平性所遭遇的挑戰前所未有。將徘徊在養老保險大門之外的機關和事業單位順利併入新制度,方能力保改革的全盤布局。

阻力何來

機關事業單位能否建立和企業職工群體銜接一致的養老保險制度,這已經成為公衆衡量政府對公共事務治理能力的一把分量日益沉重的標尺。

談及此輪改革為何能夠如期出台方案,前述接近人社部的官員表示,關鍵 是“中央決心大” 。

目前披露的改革要點,乃所謂“一個統一、五個同步” ,這並不出乎觀察者的意料。 “一個統一” ,即黨政機關和事業單位同步建立與企業相同的基本養老保險制度,實行單位和個人繳費,改革退休費計發辦法。 “五個同步” ,即機關與事業單位同步改革,職業年金與基本養老保險制度同步建立,養老保險制度改革與完善工資制度同步推進,待遇調整機制與計發辦法同步改革,改革在全國範圍同步實施。

中國政法大學法和經濟學研究中心教授、長期關注養老金制度改革的青年學者胡繼曄對此表示讚賞。他對財新記者說,從國際範圍看,各國公務員和企業養老保險制度走向並軌是大勢所趨,中國亦不例外。改革著眼將來,有利於整個社會保險體系的公平可持續發展。

中國的養老保險制度正式轉軌始于上個世紀90年代初。隨著中國特色的市場經濟制度的建立,所有制形式和用人機制日漸多元化,城鎮的企業養老等福利由公有單位包辦轉向社會統籌。制度設計之初,為了應對日後呼嘯而來的老齡化浪潮,中國設計了“統賬結合”的養老保險制度。企業繳費進入統籌基金,實行以工作一代的繳費支付退休者養老金的“現收現付”制度 ;個人繳費形成“個人賬戶” ,試圖以“基金積累制”實現基金保值增值,個人當期投資應對未來自身養老所需。這套制度雖然也打上了中國特色的烙印,但是仍然可納入與國際接軌的現代養老制度範疇,以社會互助共濟和公平公正為核心原則和追求目標。

然而,機關事業單位因待遇落差等問題抵制改革,養老制度並未同步轉軌。

雙軌制由此鑄成,至今兩個人群的養老待遇差距逐年擴大, “付出”與“受益”的對比十分懸殊。高達收入20% 的單位繳費和8% 的個人繳費額度下,企業職工養老待遇計發標準卻十分偏低,難望機關事業單位待遇之項背。雖然連續十年上調城鎮企業職工養老金髮放標準,至今平均水平不過2000余元。

根據《中國勞動統計年鑒》 ,2005 年企業職工養老保險金月平均為732.46 元,事業單位人員為1367.42元,機關人員則是1531.74元。到2011年,機關事業單位人員的離退休金每年已經達到2.61萬元,企業人員僅為1.81萬元。根據2012年全國公共財政支出決算表,當年國家財政為行政事業單位離退休人員支付的退休金達到2848億元。機關事業單位養老制度已被視為特權,也難以避免地埋下了社會矛盾的隱患。

據人大財經委調研組在中國人大網的問卷調查,49% 的被調查者對機關事業單位職工退休金與企業職工養老金差距大表示不滿。在調研中,各地也反映雙軌制是當前社保制度不公平方面的突出問題。而制度的不一致,也阻礙了人力資源在體制內外的流動,例如輿論高度關注的新醫改,即因為體制內外福利待遇差別懸殊,使得醫生向社會機構流動時顧慮重重,公立大醫院對人力資源的壟斷難以打破。

同時,雙軌制的存在本身也更進一步加大了未來改革的難度。據清華大學就業與社保研究中心主任楊燕綏攜課題 組測算,2010年中國機關事業單位退休金年支出總成本約為2000億元,2020年約為7000億元,2035年約為2.7萬億元。

這尚不包括養老金並軌後事業單位員工視同工齡等轉制成本。越晚推進改革,改革成本越高,難度越大。

也正因為兩套待遇懸殊的制度背後巨大的利差,幾屆政府意欲推動全國性的改革都無功而返,要麼方案剛提上日程便被擱置,要麼便是試點擱淺。2014 年12月23日,人大財經委向人大常委會所做的“關於統籌推進城鄉社會保障體系建設情況的調研報告”中也指出,雖然後來一些地方開展了機關事業單位養老金改革試點,但多數僅是在形式上繳納社保費,體制機制沒有根本改變。據財新記者瞭解,主要表現在待遇的發放方面,仍和舊制度完全一致。

改革不暢的一個最根本原因,在於公務員始終未被推上改革的前台。不少學者分析曰“難在政策制定者需要對自己開刀” ,公務員不動,則事業單位效仿攀比,更有理由擱置改革。黨政機關和部分事業單位成為阻礙養老保險制度全覆蓋最堅硬的堡壘。2014年11月,黑龍江多地爆發教師罷課事件,也與事業單位養老保險改革試點單兵突進所帶來 的後遺症有關。作為改革對象的教師待遇和未改革地區形成明顯的落差,加之當地財政收入並不充沛,更加放大了差距和不滿。

例如,在最初事發的肇東市,自2006年起作為當地啓動的先行改革試點,要求教師等群體自行繳納一定比例的養老保險費。一名當地教師當時對財 新記者表示,肇東教師的月平均工資相較周邊的貧困縣還要低近千元。從2007 年開始工資改革後,周邊縣市已經多次提升了教師的工資水平,而肇東只在2013年提過一次,頻率和幅度都不及。

肇東教師還要同時支付過百元的養老保險費,更顯得負擔沉重。在全國多數地區並未實行養老繳費的前提下,他們備感待遇不公。

胡繼曄表示,改革方案最大的亮點之一,就是將黨政機關公務員也納入社保體系,力圖徹底消除“雙軌制” 。 “之前事業單位養老金並軌問題已經阻力重重,這次連同公務員也一起改革,令人驚喜。 ”養老制度並軌改革牽一發而動全身。新一輪機關事業單位養老並軌方案,要求黨政機關和事業單位一起改、全國一起同步推進,同時建立制度彌合公務員和醫生、教師們等群體的待遇落差,這即是在總結以往失敗經驗基礎上,為了打破改革阻力採取的必要之舉。

改革代價

改革的起點高,但方案的設計和未來的落實仍有重重風險。能否成功完成終點衝刺,前景很難預料。

事實上,改革的原則在社保界已形成一定共識。簡言之,其中要點之一即機制上向企業職工養老保險制度看齊。

據財新記者瞭解,新制度的費率已經明確,將參照企業職工養老保險,單位支付工資收入的20%,個人則支付8%。

未來的待遇發放則考慮人群特點和改革的難度,仍要參照以往的標準,安排職業年金和工資制度的調整作為保障,避免因待遇下降而產生波動。而財新記者瞭解到,待遇的計發也會安排過渡方案。一位人社部門參與方案設計的人士表示,既然要推動改革,就必然要保證前後待遇的銜接和平衡,目前方案已經做出要求。他強調說,文件出台後,辦理提前退休的人屆時可“別後悔” 。

企業職工養老保險制度之所以和機關事業單位養老待遇形成巨大差距,和政府未能在制度建立之初償還當時進入制度的“老人”和“中人”保險費的歷史欠賬有關。 “老人”指的是轉軌時已經退休的人, “中人”則為轉軌時尚未退休的工作者。他們要麼從未繳費,要麼僅能完成部分繳費,但最終的養老金,卻要由當代工作者支付。為了彌補財務上的虧欠,公有制之下的企業和企業的所有人-政府,都應當注入相應的資金進入養老保險統籌賬戶。但這筆債務至今未能償付,當期養老統籌賬戶繳費所得不足以支付“老人”和“中人”的養老金,各地政府紛紛挪用個人賬戶資金應付一時之需。即便如此,據財新記者瞭解,至今仍有多個省份需要借助財政補貼“保發放” 。

2014年6月,中國社會科學院世界社保研究中心的魏吉漳博士對歷史債務做出測算,結果顯示,以2012年位基準,社會統籌賬戶的隱性債務為83.6萬億元,個人賬戶隱性債務為2.6萬億元,合計86.2萬億元,是2012年 GDP 的1.66倍。

雖然多個學術團隊分別有不同的測算結果,但規模均十分可觀。

因此,機關事業單位養老並軌,未來同樣採取“統賬結合”模式,由單位和個人共同繳費決定未來待遇,首先要面對的問題是解決歷史欠賬的償付。

目前,對於機關事業單位並軌的欠賬額度有不同估算。上海金融與法律研究院研究員聶日明的觀點曾被不少媒體引述,即改革的最大難點是“中人” ,改革前的工齡作為“視同繳費年限” ,以2013年的靜態數據,不考慮價格變動,測算轉軌形成的潛在窟窿約數萬億元,其中事業單位“中人”成本約3.7萬億元,機關單位“中人”成本約4.5萬億元。 “錢從哪來”的憂慮引發輿論熱議。

據財新記者瞭解,目前涉及改革的確有幾塊具體開支需要落實。除了新增工資收入20% 的單位繳費需要明確來源,還有兩個“大頭” 。其一是“老人”的養老金髮放,以前主要由財政和國有單位支付,改革後有望實行“新人新辦法,老人老辦法” ,不會悉數納入社會保險制度,避免增加基金負擔。

其二是“中人”的轉制成本,這也是改革的重中之重。其中又分為兩類。

一類即是“中人”進入制度的“視同繳費”對應的資金缺口,額度多大,是一次性注資還是隨著“中人”陸續退休而分批注入,目前尚未披露。第二類是彌合“中人”和“老人”待遇差別而進行的工資調整,包括職業年金制度的建立等所需花費,這都需要一次性注入啓動資金。

實際上,隨著《事業單位人事管理條例》的頒佈,決策者已經明確事業單位的薪酬制度將和養老制度聯動改革,實施績效工資制度,並建立正常的待遇調整機制。2014年12月2日,中央全面深化改革領導小組第七次會議審議 了《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見》 ,明確將在職務之外開闢基層公務員職級晉升通道。中國勞動學會副會長兼薪酬專業委員會會長蘇海南曾表示,不能簡單把事業單位工資的調整等同于薪酬的普調,而是重在建機制。他還對財新記者分析,此次縣級以下公務員職務職級並行制度的改革,將改變以往基本依據官職定公務員社會地位和待遇的職業發展通道,使許多在基層數十年盡職盡責工作的非當“長”的公務員,也能得到職級提升,獲得社會地位和相應待遇的提高,以調動工作積極性。顯然,因養老保險並軌後,尚須個人支付相當于工資8% 的保險費,若保證改革對象的絕對待遇不下降,則上述兩項改革將和養老並軌配套銜接,薪酬待遇的調整,也是必然結果。

但相應的開支細目,目前也尚未明瞭。

據財新記者瞭解,一些地方頗有積極性,已經準備先行一步。而部分財力充足的省市為了“做大收入基數” ,甚至試圖為公職單位突擊發放不同名目的獎金,個別地區“明年工資翻番”的傳言不絕於耳。此時此刻,也不乏“等米下鍋”的貧困地區,寄望于中央的轉移支付來撬動改革。

最敏感的時刻

據財新記者瞭解,方案研討過程中,曾初步確定從2014年10月1日起實行新老劃斷。若如此,在不考慮延長退休年齡因素的前提下,約至2054年前後方能把“老人”和“中人”全部的歷史債務消化完畢。不過,最終的改革時點仍在斟酌中。

目前,參與方案設計的人士對財新記者分析,補償“中人” “老人”歷史債務的支出總額雖大,但不用一步到位進行清償,額度分解到不同年份漸次支付,財政一次性的啓動成本等短期負擔尚可應付。

至於此次機關事業單位養老金的計發辦法,則“中人”和“新人”的模式將參照企業職工養老保險制度,目前仍實行基礎養老金加個人賬戶養老金模式。為此,目前考慮增發過渡養老金,再加上職業年金的部分,總體待遇向並軌前看齊,據悉替代率也有意按照退休前工資的80%-90%的水平來進行測算。

對並軌後相比仍較高的待遇水平,胡繼曄表示可以理解。他認為,既然改革的重點是建立機制,就不必要求機關事業單位養老金待遇和企業職工待遇絕對一致,否則改革難以推動,未來代價更大。

可以預料,並軌前的算賬是一個艱難而龐大的工程。

理論上,統籌基金的規模越大,覆蓋面越廣,基金的互助共濟和抗風險能力就越強。但是,機關事業單位養老保險和企業職工養老保險是否併入同一個賬戶,目前並不明確。如果並賬運行,則因二者的待遇差別,更應該謹慎測算初試“視同繳費”的資金欠賬,及時足額注資,甚至在安排計發制度時,要設置安全閘,避免讓基數更大但待遇更低的企業職工養老基金反哺公務員等人群的待遇發放,引發新的不公。

對此,主管社會保險的人社部副部長胡曉義曾公開解釋,所謂並軌,並非簡單把機關事業單位退休制度併入企業養老保險制度, “而是朝著一個共同的方向改革和推進,最終取消雙軌制” 。

但即便是單獨建賬運行, “五個同步”之下,也需要全國各地地方財政一次性付出真金白銀。倘若遇到籌措壓力,則地方難有動力推進改革。尤其是財政收入緊張的地區,改革的推進更加受制于財務約束,如果中央政府不能提供有效擔保,則並軌轉制的可持續性堪憂。

更有甚者,如果資金不足,是否機關事業單位養老保險制度是否還需要先行做實個人賬戶?這一問題仍然未獲答案,決策者內部仍有分歧。

為了填補前述“挪用”虧空,遼寧2001年率先啓動並在2008擴大到13個省份,由財政注資做小做實個人賬戶,目前已因地方財力不逮而陷入膠著。在12月28日的“中國社會科學院社會保障國際論壇2014暨《中國養老金髮展報告2014》發佈式——‘三中全會的理論突破與名義賬戶研討會’ ”上,一個數據頗受關注:個人賬戶空賬規模2007年為1.1萬億元,2013年底增加到3.1萬億元,而做實賬戶的資金額度僅從790億元提高到了4154億元。這更激發學界對於養老保險模式重新建構頂層設計的討論。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文,多年呼籲中國應效仿瑞典模式,建立名義賬戶制,即並不對應實賬,但仍按照類似個人賬戶的模式進行繳費和發放待遇的制度,鼓勵多繳多得。

他在2014年12月28日的會議上再三強調,中國現在應當儘快轉向名義賬戶制轉型。他描述的是一個參保人能夠根據自己的繳費清晰預知未來收益的制度,期望未來借此重點加強養老保險制度的激勵機制,重塑社會的信心。

不過,在上述會議上,財政部部長樓繼偉也坦承,原本希望通過機關事業單位的小賬戶來實行名義賬戶制,引領更深層的全局性改革,但一時很難實現。

可即便機關事業單位未來能夠做實個人賬戶,這筆原計劃通過自身保值增值來抵禦未來養老風險的資金,目前仍無更好的保值增值渠道,企業職工養老保險做實的個人賬戶資金,正面臨著不斷的貶值。

鄭秉文團隊在會上發佈《中國養老金髮展報告2014》指出,當下正是中國養老保障制度全面深化改革最困難和最敏感的時期。在過去的十年裡,中國養老金每年上調10%,從未間斷,全國人均退休金已從2005年的每月714元提高到2014年的2100元。這也是財政補貼最多和增長最快的十年,從2005年的544 億元增加到2013年的3019億元。新合併的城鄉居保也並非嚴格意義上的社會保險制度,主要依靠財政補貼維持運轉。

報告稱,社會心理預期不斷提高已令任何改革都處於十分被動的局面。

另一方面,現有養老保險的可持續性令人擔憂,多個關鍵性問題難以迴避。

例如,隨著“人口紅利”的逐漸消失,目前納入更多參保人來擴大基金基數的擴面潛力越來越困難,更加上多繳多得的原則並未真正建立,十年間反而弱化了繳費和待遇掛鈎的機制。與會專家紛紛指出,目前中國養老保險制度的收入能力不容樂觀。

“連續十年調,不管你的個人賬戶累計多少,就抹平了原有的繳費多少的待遇上的差別。個人賬戶的激勵機制弱化了。但是不調也不行。因為機關事業單位退休人員的待遇也在增加,物價也在上漲,所以這個機制形成了一個矛盾。 ” 人社部社會保險管理中心主任唐霽松在上述會議上說。

2013年,城鎮職工養老保險徵繳收入增長13.1%,而當年養老金給付支出增長19.7%。 鄭秉文認為,中國養老保障制度正處於制度參數調整、制度結構改革、各子制度必須儘快建立的三項任務疊加的巨大壓力之中。

諸多問題有待解答,能否通過改革對中國養老制度的原罪進行救贖,從而破舊立新,避免重蹈失敗覆轍,仍是當前最大挑戰。

據財新記者瞭解,此番養老並軌改革方案醞釀出台的同時,計劃中的養老保險制度頂層設計方案仍有待進一步取得共識,尚不能同步推出,而這又必然制約當前的養老並軌改革。

從企業職工養老保險制度轉軌至今,時間已經走向第三個十年。改革方案仍在反複地權衡和推敲當中,中央政府的原則性方案公佈之後,地方政府的配套細則的出台將面臨真正的問題。能否公平公開公正地把賬算清,令全社會參與改革的方案建設和監督過程,避免道德風險,也是決定最終成敗的關鍵因素。本屆政府對改革訴求的回應值得嘉許,但無論最終採取何種方案,如不能解開制度矛盾的死結,未來改革的歷程注定不會一帆風順。

財新記者孫文婧、 藍方、 薛健聰, 實習記者

劉佳英對此文亦有貢獻

PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=126313

養老金“並軌”是“多贏”之舉

來源: http://www.infzm.com/content/107702

養老金雙軌制正式廢除了。2015年1月14日,國務院發布《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》,機關事業單位建立與企業相同基本養老保險制度,實行基本養老保險費由單位和個人共同負擔,其中機關事業單位個人繳納費為月工資8%。針對早前社會上“尚未‘並軌’先漲工資”的誤解,筆者認為:每一項改革要想順利推進,都必須考慮歷史形成,不能大幅度損害改革對象的既有利益,否則就會增加改革阻力,不利於公務員隊伍的穩定。

當前公務員的名義工資偏低,至於個別地區、個別部門為公務員、事業單位職工濫發津補貼、濫發福利,導致公務員待遇過高現象,屬於亟待整頓的問題,不應該與養老金“並軌”時適當提高這類人員的待遇相混淆。

現行政策下,公務員及由財政供養的事業編制人員工資中就不包含養老保險。而一項政策的調整,應該正視歷史,不得不采取漸進式策略,用“老人(已退休人員)老辦法,中人(在職人員)中辦法,新人(新進人員)新辦法”來解決既有的問題,才能減少改革阻力。

此外,目前700萬公務員及3000萬事業單位職工既有的養老待遇,也是國家此前對他們的一個承諾,實際上形成了一種契約關系。如果陡然取消這個待遇,也是國家對這3700萬人的失約。因此,社會對此輪剝奪財政供養人員“鐵飯碗”的最後一層鍍鐵應該支持。

因為取消養老金“雙軌制”並不能解決養老金待遇不公的問題,一些網友質疑此輪改革的積極意義,筆者回應道:

目前養老“雙軌制”的最大問題,是導致財政供養人員待遇模糊化,不便於社會監督。此外,“雙軌制”還強化了社會的等級觀念,導致公務人員貌似高高在上;同時,“雙軌制”又堵死了財政供養人員的“出口”,讓財政供養人員失去了“自由身”,因為目前的700萬公務員及3000萬事業單位職工無論工作多少年,一旦脫離這個體制,或者犯罪,養老保障就會“歸零”。

因此,推行養老金“並軌”,一方面是祛除財政供養人員的隱性福利,對於破除等級觀念、彰顯公平正義具有現實意義。而最大的意義,則是便於建立行政事業單位“能上能下”、“易進易出”機制,便於淘汰行政事業單位部分“不能做事”、“不想做事”的幹部職工,給已有公務員及事業編制職工形成一定的壓力,為公務員職業“去特殊化”創造條件,加速推進部分領域事業單位的市場化改革,最終將公務員、事業編制職工改革成社會普通職業,全面參與社會化競爭。

養老金“並軌”讓3700萬人成了“自由身”之後的另一個積極作用,就是若幹年後,中國各級政府設置的“老幹部局”必將失去存在的價值,這對於精簡機構、減輕納稅人負擔也具有積極作用。

毫無疑問,養老金取消“雙軌制”的最終結局必然是“多贏”,至於推進過程中衍生出來的一些其它問題,當然離不開社會各界態度的寬容。

(作者為安徽省蕪湖市政協常委、民盟中央社會委員會委員)

PermaLink: https://articles.zkiz.com/?id=131248

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