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中央“一號文件”：你到底美不美？

來源: http://www.guuzhang.com/portal.php?mod=view&aid=1300

中央“一號文件”：你到底美不美？
作者：格隆匯 陳新


    導讀：1月31日日出臺的2015年“1號文件”依舊聚焦“三農”。如何解讀該文件？中央一號文件連續12年聚焦“三農”，效果又如何？

2015年1月31日，國務院出臺2015年的“1號文件”——《關於加快改革創新力度加快農業現代化建設的若幹意見》，不出所料，仍然是有關“三農”。連續12年聚焦“三農”，而歷年的一號文件來看，《意見》幾乎是覆蓋了農村發展的方方面面，從宏觀制度建設到減稅、補貼等細致層面都會涉及。而12年來，提及較多的一些政策，包括促進農民增收、完善農村基礎設施、發展農村金融、土地改革、促進農村消費升級、農村物流、糧食安全等等。但是否年年聚焦三農，“三農”就是蓬勃發展呢？

1、首先我們來看，近年來，農業的發展情況，雖然農業生產總值在逐年增加，但增速卻有較大波動，在2004年至2014年中，共出臺了11個1號文件，全部關於農業，但農業的產值增速有5年是落後於GDP增速，尤其是2012年和2013年，已經連續兩年落後於GDP增速。

2、從農村居民人均收入增速來看，雖然增速持續高於GDP增速，但其增速相比於城鎮居民收入增速也並無很明顯且持續的優勢，解讀到政策層面，則可以初步解讀為工業對於農業的反哺仍然不夠。

3、從農村固定資產投資完成額來看，2004至2010年屬於高速增長期，而從農村固定資產的投資來看，種類並不多，基本可以理解為基礎設施的完善，包括公路、水利、房屋改善等等。因此，1號文件中反複提到的完善農村基礎設施建設，也取得了一定的成就，農村的公路和水利設施的改善屬於公益性的投資，能保證與全社會固定資產投資相同的增速，也可見財政政策的傾斜的力度，但2012年和2013年，增速則出現較明顯的差距，引人深思。

4、2006年開始，中國取消了農業稅，媒體新聞熱炒，從其體量來講，規模並不大，但這也體現了進入後工業化時期，政府有意讓工業反哺農業的態度，同時，對於農業生產的補貼力度也趨勢在增加，對三農的支出也在增加，但力度如何呢？

從下圖可以很清晰的看到，除了2007年之外，其他年份三農支出的增長率均無法大幅度高於財政支出，說明財政政策向“三農”傾斜的力度仍然有限，而更為反應傾斜力度指標是三農支出占財政支出的比例一直非常平穩，除了2007年占比達到11.30%外，其余年份均只有9.6%左右。

5、在消費層面，2007年12月開始至2013年初，政府實行了家電下鄉政策，為農村居民購買家電提供13%左右的價格補貼，促進農村消費升級。這一輪的消費補貼對農村居民的家電消費帶動較為明顯。

可以看出，雖然年年的“1號”文件都屬於“三農”，但實際上政策對三農的傾斜並沒有想象中的多而全，每年文件會提出20條左右的細分意見和政策，但實際上真正執行到位的卻並不多，取消農業稅、基礎設施建設的傾斜、農業生產補貼的增加、農村居民收入增幅加速、促進農村消費升級、農村社會保障等方面，政府確曾出臺了較多的政策。但傾斜力度有多大？是否真如文件所說，是重中之重？答案是否定的，三農支出占財政支出占比常年在9.6%左右徘徊，便是政策對於“三農”傾斜力度的最好的一個解釋。

其他如完善農村金融體制、發展農村物流、促進農業現代化這些較為宏觀的意見，則更多的停留在設想和試點的階段。以農村金融為例，農民的金融和法律意識並不強，信用較差，這需要一個意識的培育以及制度的建設的過程，這一過程中不可避免的產生不良貸款，姑且可認為是發展的成本，但這部分成本由誰來承擔？尚未明確。是金融機構承擔，還是財政兜底，成本問題不先確定，則農村金融改革加速就是一句空話。而農村物流，政策則更多的在於基礎設施建設，在產品市場建設和產品配送等更高的層面，仍任重道遠。

此外，在土地改革方面，難度最大。年年都會提到土地改革，但至今尚無重大進展。歸根結底仍然是利益的博弈問題，其中中央政府與農民之間還隔著地方政府，利益難以均衡實際上才是土改難以推進的根本原因。

因此，綜合來看，“1號文件”在促進“三農”發展方面，確實有所著力，但更多是順勢而為，諸如促進消費升級、加強對農村基礎設施的建設等等，但在更為宏觀的戰略上似乎推進較慢，如土地改革、農村金融的完善等等，這或多或少表明了政府在“三農”問題上，實際上也缺乏破釜沈舟，力挽狂瀾的決心。

2012年和2013年，第一產業產值增速與GDP增速的差距以及農村固定資產投資增速與全社會固定資產投資增速的差距都較前幾年有所擴大，這跟政府正在著力深化經濟改革不無關系。

因此，“1號文件”對“三農”事業的發展至關重要，但農業和農村的發展緊緊依靠每年1號文件的推動，只怕是仍然難以理順利益關系。在“三農”制度建設的問題的解決方面，或許需要解決更高層次的問題，才能更好的著力。而很明顯的是，政府對於“三農”的政策並沒有想象中的大。而究其原因到底是社會經濟形勢所掣肘？還是政府沒有大力發展“三農”事業的決心?這些都是仁者見仁，智者見智的問題。

此外，需要註意的一個變化是， 2004年至2009年，政策更多的關註於較為具體的部分，諸如農民增收、基礎設施建設的改善等等，而2010年至2015年，焦點則更具備宏觀因素，如農業科技創新、農業現代化等。從政策實施難易程度而言，先易後難也可以為後來的改革奠定基礎，抽絲剝繭的解決問題也可以減少改革的羈絆。但宏觀主題和制度建設歷來就是改革的難點，牽扯面廣、利益方向較為複雜，形成合力較難。預計未來幾年的“1號文件”仍然會更為關註類似宏觀和制度層面的主題，但效果如何，仍舊考驗政府的施政技巧和改革的決心。




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