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國土資源部的農村集體建設用地新試點尚未突破現有法律框架，僅進行有限探索。農村集體建設用地入市近期恐難大步走◎ 本刊記者 汪蘇 文wangsu.blog.caixin.com 農村集體建設用地改革的推進仍然面臨阻力。 財新記者瞭解到，各方一度期待的國土資源部“農村集體建設用地使用權流轉辦法” ，最終只形成了對新試點的指導意見，未能形成全國層面的管理辦法。 為求共識，新試點不再採取突破現行法律的轉讓、出租等方式，而是在法律框架內，探索以經營性集體建設用地使用權入股、聯營，以及企業兼併、破產等引致的轉移等合法流轉方式，且範圍限定于城鎮建設用地範圍外。 《土地管理法》的修訂亦遇阻。此次修法已經選擇不動徵地基本制度、只改變補償方式的“小修” ，即便如此各方爭議仍然極大。草案在全國人大一審後遲遲未能進入二審。 中國現行土地制度是既有城鎮化模式重重矛盾的重要塑造者。一個基本共識是，要開啓新城鎮化模式，必須進行土地改革；而是否給予農村集體建設用地平等權利，是其中一個關鍵問題。 難以突破 一位知情人士告訴財新記者，國土資源部新的試點不會有進一步突破，而是選擇回到法律框架內，有限探索農村集體建設用地流轉辦法。 首先，試點範圍將選在城鎮建設用地範圍外。按照《憲法》及《土地管理法》相關規定，城市市區的土地屬於國家所有，亦即農村集體所有土地必須通過徵收轉為國有土地，才能用于城市建設。而農村集體建設用地只有三個用途：興辦鄉鎮企業、建設村民住宅及鄉（鎮）村公共設施和興辦公益事業。 再者，流轉方式也不會突破現行法律。 《土地管理法》對集體建設用地使用權流轉僅留出兩個小口——農村集體土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但“符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外” 。 此外，農村集體經濟組織可與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業。因此，國土資源部的新試點將不再使用突破了法律的轉讓、出租等流轉形式，而僅限于幾種合法方式，比如以經營性集體建設用地土地使用權入股、聯營，及因企業破產、兼併導致的轉讓等合法方式。 新試點將著重于探索合法流轉方式的流轉主體、運作方式、權益保障、內部管理等內容。同時，將開展集體建設用地整理等，以解決存量地難利用問題。 據悉，國土資源部將選擇28個市、縣作為試點。 相較于老試點，新試點流轉途徑和範圍大大受限。國土資源部自上世紀90 年代起就在地方進行農村集體建設用地流轉試點，並通過部省合作協議等平台與地方開展合作。國土資源部數據顯示，共有22個省份承擔了探索農村集體建設用地流轉路徑的任務，並且安徽、廣東在全省推行。國土資源部還曾批復蘇州在城鎮規劃區內全面實行集體建設用地使用權流轉。 據悉，由於擔心放開就亂、缺乏法律支持以及配套改革等原因，國土資源部一些部領導和相關司局並不讚成大規模放開集體建設用地流轉。一些相關部門也不支持。而由於可能影響土地出讓收入，一些地方政府積極性也不高。流入集體建設用地的一方則面臨權益難以得到法律保護、土地難以融資等問題。 考慮到這樣的流轉難以全面推開，國土資源部轉而回到法律框架內謀求共識。 中國社會科學院農村發展研究所研究員王小映告訴財新記者，相較于改革初期，如今要改城鄉二元土地制度難度更大。由於幾十年市場化發展不平衡，城市的房地產市場已經充分發育，而農村土地市場受到抑制，其顯性價格和隱性價格差距很大，存有巨大的增值、投機空間。如果稅費等配套改革及監管不完善，難以遏制農民和集體私下流轉農用地，這是政府不得不考慮的。 同時，這幾十年已經形成很多法律法規，有的是改革成果，有的則構成了改革死角。在法律不改的情況下大面積違法，亦有損法律尊嚴，修改這些法律難度又很大。王小映表示，社會利益集團早已盤根錯節，達成一個方案很難。 “集體建設用地入市不是單單國土資源部可以解決的。 ” 中國土地學會副理事長黃小虎表示。 分歧巨大 “目前，對於農村集體建設用地改革爭議仍然很大。 ”國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英說。 要求改變徵地模式的呼聲急迫。不過，今年3月，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在一個論壇上公開表示，土地制度確實到了必須大力推進改革的時候，但考慮到中國仍處於大規模城市化進程中，很多地方是成片成片劃入城市，近中期不能取消通過徵地搞城市建設。 “否則建住宅農民願意賣，建馬路農民就不願意賣，就搞不下去了，城市怎麼發展？”這一思路即意味著被劃入城鎮規劃圈內的集體建設用地不能自主入市，農民不能依靠這些土地自主參與城鎮化。 這也是十七屆三中全會訂立的框架——“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外，經批准佔用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益” 。但十七屆三中全會之後，這一有限放開的思路也遲遲未能有實施方案出台， 《土地管理法》相關條款的修訂亦未能啓動，僅針對徵地補償條款“小修” 。 劉守英表示，有一些人堅持集體建設用地只能搞鄉鎮企業或以土地入股搞企業，但這會把農民利用集體土地參與工業化城市化的路堵住。歷史已經證明鄉鎮企業這種產權安排有問題。而農民拿集體土地入股，財務上是搞不清的。 “如此一來，城市化工業化實際上只有土地國有化一條路。 ”他表示，相對而言，放開存量經營性集體建設用地入市在目前最有共識。 據悉，國土資源部就試點辦法聽取中農辦意見時，中農辦曾提出探索鄉鎮企業使用的存量建設用地流轉、在城鎮建設用地範圍外使用農村集體建設用地建設非公益性項目及小微企業、農家樂、物業經濟等意見。 劉守英認為，還必須解決“位置移動”問題。工業需要集中，大量存量建設用地沒法在本地使用，要通過增減掛鈎將其盤活。但操作中要從現在政府動機主導的指標交易，轉向集體建設用地權利的直接交易。 集體建設用地的宅基地部分爭議更大。 “完全是針鋒相對。 ”劉守英稱，一部分人要求堅守現有宅基地制度，但他認為，對於這套制度和現實之間的巨大衝突，卻沒有人開出解決藥方。他主張，在城市化地區，讓宅基地直接入市，和國有土地同地同權。農村地區，可先讓宅基地先在村莊內部、集體經濟組織成員之間的交易合法化。 不過，土地改革牽一發動全身，改革要真正有所推進，必然是一個系統工程。王小映、國土資源部土地勘測研究院副總工程師鄒曉雲等許多學者和業內人士都擔心，確權不到位，可能引起復雜權屬糾紛，以及村、鄉鎮幹部侵害農民土地權益行為。而集體建設用地轉讓、使用的相應稅費制度沒有建立，一戶多宅、既有“小產權房”等違法違規建設未清理等遺留問題，都會造成利益失衡，帶來新的不公平。 “必須要推進配套改革。 ”王小映表示。 許多學者認為，必須推動建立城鄉統一的建設用地市場，政府退出土地經營、回歸土地管理。不過，由於各方認識上不統一，政策制定困難，配套改革也十分複雜，農村集體建設用地入市近期恐難邁出大步。 | ||||||