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民資撤退杭州灣大橋

http://magazine.caixin.cn/2011-09-16/100306064_all.html

一個當初被列為大型基建民營化實驗的「明星工程」,如今正陷入國進民退的尷尬局面;中鋼貿然入局,投資風險待察

財新《新世紀》 記者 蒲俊
目前杭州灣跨海大橋收費期已過了三分之一,卻從未有分文分紅。李中/CFP

 

  在寧波街頭,跟當地人聊起杭州灣跨海大橋,很多人都充滿自豪,「修這個橋沒花國家財政一分錢」。

  2011年7月17日通過竣工驗收的杭州灣跨海大橋(下稱杭州灣大橋),投資運作始於十年前。十年來,民營資本從最初佔據半壁江山到如今僅剩不 到19%的份額,股權更迭頻頻。這個當年作為大型基建民營化實驗的「明星工程」,曾引來多方關注,現在卻呈現國進民退的尷尬局面。

  財新《新世紀》調查獲知,最初與國有投資平台公司寧波交通投資控股有限公司(下稱寧波交投)並列第一大股東的民營企業寧波雅戈爾集團(下稱雅戈 爾),已於今年3月1日將手中剩餘的杭州灣大橋3.16%股份出售給寧波交投。此前,雅戈爾數度減持杭州灣大橋股份,其中包括2003年將17.3%股份 轉給民營旅遊投資企業宋城集團。兩年後,資金鏈困窘的宋城集團急於甩脫這一燙手山芋,接盤者卻是與此類基建業務風馬牛不相及的中國中鋼集團公司(下稱中 鋼)。中鋼後來將股份增至23.06%,成為僅次於寧波交投的第二大股東。

  這樁六年前的離奇交易,在2010年中鋼審計報告中被披露出來。據中鋼前高層透露,中鋼內部對此項投資當時就存在嚴重分歧。中鋼對杭州灣大橋總 投資超過11億元,但截至2009年末,賬面投資收益僅為1700多萬元,而且從財新《新世紀》記者調查瞭解的情況看,項目並未分紅,沒有變成現金收益。 審計署因此點評稱「重要投資項目回報較差」。

  作為一個基礎設施引資試驗,杭州灣大橋並不成功。杭州灣大橋在建設過程中多次調整投資概預算,最終投資額達到135億元,超出最早的預算1倍有餘,雖然目前大橋現金流尚佳,每年營收接近10億元,但基本用於歸還銀行貸款,股東並未拿到分紅。

  在這個政府主導的項目中,民企缺乏話語權;不久的將來,還要面臨多個替代性工程對通車量分流的巨大挑戰。現在,不僅雅戈爾出清了最後一點「礙於政府情面」的股份,其他民企也在紛紛尋找下家。大橋股權交替的背後,透露出的是諸多民企投資者的無奈。

中鋼「冒進」

  杭州灣大橋是國家高速公路網沈海高速(G15)跨越杭州灣的通道,全長36公里,本是一個民營和地方國資合建的實驗性基建項目。寧波、嘉興兩市 政府於2000年8月16日達成《關於籌建杭州灣交通通道工程項目公司的意向書》,大橋項目註冊資本金的90%由寧波方出資,嘉興方出資10%。投資之 初,寧波當地民企十分看好項目的前景和投資收益,同時也想借勢參與杭州灣周圍土地開發,紛紛主動參與投資。初期民間資本約佔大橋項目50%的股份,其中民 營企業雅戈爾與寧波交投並列大橋項目的第一大股東,分別持有寧波杭州灣大橋投資開發有限公司(下稱杭州灣大橋公司)45%的股份。

  杭州灣大橋公司是寧波市在2001年專門為大橋項目成立的投資平台,除了雅戈爾和寧波交投,其餘10%的股份由慈溪建橋投資有限公司持有,後者由海通食品集團股份有限公司、環馳軸承集團有限公司等慈溪民企合資成立。

  早在2003年,雅戈爾就以1.2億元的價格將杭州灣大橋公司40.5%的股份轉讓給其他民營企業。其中,宋城集團接手了17.3%,但2005年宋城集團就退出,由中鋼接盤。經過增資,中鋼最終擁有大橋項目23.06%的股份,成為僅次於寧波交投的第二大股東。

  鋼材貿易商中鋼的入局,在原本由地方國資和民營企業平分天下的杭州灣大橋項目裡顯得十分突兀。有接近寧波市政府的人士向財新《新世紀》記者透 露,中鋼接盤宋城股份,並非出自地方政府的安排,是中鋼直接和宋城集團接觸,而寧波市政府方面對於中鋼的入股並不十分「感冒」,甚至認為破壞了跨海大橋民 營化實驗的「好局面」。

  在投資大橋項目後不久,中鋼還與宋城在北京簽署了戰略合作協議,顯示出兩者關係緊密。多位接受財新《新世紀》記者採訪的人士均證實,2005年 宋城集團正資金吃緊,由其一手策劃並承辦的杭州世界休閒博覽會將在次年舉辦,需要進行大額投資,而大橋項目也正值建設期,亦需股東增資。

  休博會採取「政府主辦,企業主體,市場運作」的模式。「當時休博園的開園迫在眉睫,宋城的資金鏈已非常緊張。」一位接近宋城集團董事長黃巧靈的人士稱。而黃巧靈對於財新《新世紀》記者的問詢則表示「事情已經過了這麼久」,不願再舊事重提。

  當時宋城集團負責大橋項目的副總裁張嫻曾在接受媒體採訪時透露,「後來這個項目(杭州灣大橋)成功地轉讓了,而且有一定盈利,這也是一個資本運作的過程。」

  接盤者中鋼內部,卻對這筆投資爭議紛紛。中鋼的官方網站稱:「中鋼集團作為大型中央企業,依據自身實力參與長江三角洲地區的基礎設施建設,對於 提升中鋼集團品牌、實現中鋼集團長遠發展,促進國家經濟建設,均具有重要意義。」然而,時任中鋼高管的一位人士向財新《新世紀》記者表達了他的不解,「這 事跟中鋼的業務一點關係都沒有。杭州灣大橋怎麼研究、怎麼決定的我根本不知道,最後錢就出去了。」

  財新《新世紀》記者在採訪過程中也瞭解到,儘管大橋建設需要大量鋼材,但中鋼入股之後,並未在鋼材業務上與大橋項目進行深入的合作。

  2010年,國家審計署對中鋼集團進行了審計。審計報告指出,中鋼「截至2009年末,對寧波杭州灣大橋發展有限公司投資成本11.4億元,當期賬面投資收益1709.7萬元……重要投資項目的回報較差」。

  據前述中鋼高管回憶,時任中鋼總裁的黃天文曾在內部表示,「在任期間根本就沒想過收回這筆(杭州灣大橋)投資」。

民企大撤退

  早年「主動找上去」投資的民營企業,為何後來紛紛撤出杭州灣大橋?一位接近雅戈爾的消息人士向財新《新世紀》記者解釋稱,作為上市民企的雅戈爾和大橋項目管理單位「從管理模式到組織結構都有很多不一致的地方,官辦企業很多做法不是企業行為」。

  杭州灣大橋前期工作始於1993年,2003年11月14日開工建設,2008年4月17日通過交工驗收,同年5月1日通車試運行。但直至2011年7月17日才通過竣工驗收。收費年限為自施工期起30年,即截至2033年。

  目前大橋收費期已過了三分之一,卻從未有分文分紅。據財新《新世紀》記者瞭解,大橋項目的實際總投資為134.54億元,其中約有91.2億元 是銀行貸款。負責項目貸款的一位國有銀行人士向財新《新世紀》記者證實,「大橋現在還沒分紅。分紅需要債權人都知情並且同意,如果還沒償還貸款就分紅,銀 行是有壓力的。」但雅戈爾的一位人士稱,不分紅對企業也有很大壓力,他說,「我們是上市企業,股東是要求分紅的呀。」

  杭州灣大橋項目在建設期間不斷增加概預算。據財新《新世紀》記者瞭解,最初大橋的預算是60多億元,2001年大橋總投資估算提高到80.72 億元,到2003年又增至117.6億元,最終實際總投資額達134.54億元。一位雅戈爾內部人士對於概算不斷增加的過程頗為困惑。他舉例說,「曾因為 某個部委領導的一句話,沒搞技術方案調整設計的論證就增加了10億元的投資。」

  雅戈爾很早已意識到,很難在這個項目獲得理想回報。於是其2003年即退出大部分股份變身小股東,之所以還留下少量股份,「就是為了回報寧波, 給政府留點面子,一下子全部退掉也不好。」上述雅戈爾內部人士說。作為政府投資平台的寧波交投,是大橋股份首當其衝的接盤者,加上最新從雅戈爾、慈溪北岸 磁性應用技術開發有限公司等四家民企接收的9.64%股份,寧波交投目前持股50.15%,已絕對控股。

  目前,負責大橋項目管理運營的是寧波市杭州灣大橋發展有限公司(下稱大橋發展),大橋發展副總經理包國強對財新《新世紀》記者證實,「民營企業 在大橋建成後確實在慢慢退出,主要原因是回報問題,雖然收回投資成本問題不大,但是過程十分漫長。現在利率一路看漲,大橋大部分收入都還給銀行了 。」

  大橋發展財務報表顯示,2009年和2010年杭州灣大橋的營業收入分別為9.39億元和12.36億元,淨利潤卻分別只有7414萬元和 1.44億元。在前述國有銀行人士看來,目前杭州灣大橋項目的運行情況已經超出了銀行當初的預計,「像這樣的大型基建項目,不可能一開始就盈利。因為前幾 年的收益要用於支付銀行的巨額利息。」

  但這樣的收益情況與當初可研報告中8.03%-10.1%的預計仍相距甚遠,這讓投入十幾億元資本金的民營股東很難接受。「按現在的利率水平,投資收益怎麼也得到10%吧?」一位民企股東內部人士對財新《新世紀》記者說。

  包國強認為,目前的局面主要由兩個因素導致:一是利率水平超出預期;二是對車輛通行量估計過於樂觀。據最初可行性報告,六車道大橋收費30年, 建成後第一年通行量為4.5萬輛/日,2015年將增至8萬輛/日,投資回報期約14.2年,測算中,大橋收費標準為55元/車次,實際收費標準要高25 元/車次以上。然而,目前每天的實際通車量僅為3萬餘輛,民營股東還希望提高收費標準,但這種要求很難獲得有關部門批准。「(公路收費定價)現在國家收得 很緊,不可能再提高。」包國強說。

  包國強並不諱言目前民企股東與大橋發展之間的分歧和爭論,「我們想的首要問題是確保安全,而民營企業則想盡快收回投資、分紅。」他告訴財新《新世紀》記者,現在大橋發展要先把治理超限車的事做起來。

  寧波交投在變成控股股東後,會不會有更多民營企業選擇退出?答案是肯定的。「交投出於合併報表的考慮,是願意控股的。但它(國有資本)既然已經控股了,民營企業可能就想再多退一點,讓交投再多收一點。」

  「有些民營企業現在退出來就是為了套現,這也很正常。」前述銀行人士表示。

  寧波交投的工作人員則向財新《新世紀》記者表示,民營企業在項目的規範管理上有欠缺,寧波交投在控股之後將在這一點上加以改進。

變形的BOT

  杭州灣跨海大橋,是國內重點基礎設施建設引入BOT(建設-經營-轉讓)模式的先例之一。大橋投資逾百億元,以BOT模式引入民間資本能夠有效 減輕政府的財政壓力,同時有助於改變公共事業領域存在的投資主體單一、融資渠道狹窄、資金投入不足等問題。但在民營企業投資大橋BOT項目的這十年間,並 沒有實現預期中的多贏局面。

  BOT模式,是指政府授予一家或多家企業組成項目公司特許經營,就某項目進行籌資建設,企業通過在一定期限內的經營收入,償還債務和獲取投資回報;約定期滿後,項目設施無償移交給政府。

  浙江省內民營企業經濟實力雄厚,對基礎設施建設項目投資亦頗具熱情,在杭州灣大橋項目之前,已有杭(州)千(島湖)、杭(州)金(華)衢(州)、甬台(州)溫(州)等多條高速公路建設吸納了民營資本。

  有熟悉浙江省民營企業的人士向財新《新世紀》記者分析稱,投資跨海大橋對民營企業來說是個新鮮的經驗,同時項目的投資回報也被看好。此外,投資這樣一個備受關注的「明星工程」,企業還能樹立一個良好的社會形象。

  正因為杭州灣大橋是「明星工程」,對政府來說,會更多地從政績、社會效益考慮,建設成本成為考慮的次要因素。前述國有銀行人士認為,民營企業在 大橋項目中的進出,主要原因是投資預算不斷增加帶來了太大的資金壓力,「他們畢竟都有自己的主營業務」。他同時認為,由於大橋建設期鋼材等工程材料成本大 幅上漲,多次超概算亦可理解。

  在一個標準的BOT項目中,政府要給予項目公司特許建設和經營權,對產品的價格和服務政府可以監管,但一般會保證給予投資者一定的投資回報。其 項目公司是獨立運行的。但在杭州灣大橋的這個案例中,參與其中的民營企業話語權十分有限,即便曾經是第一大股東的雅戈爾也是如此。

  建設期間,大橋發展的董事長和大橋指揮部總指揮均由寧波市市長助理王勇兼任。大橋指揮部是為建設大橋而成立的官方指揮協調機構,直接對大橋公司 董事會、監事會負責,指揮部高管要職都由寧波市政府直接任命。2008年大橋通車前夕,杭州灣跨海大橋管理局掛牌,為直屬市政府、相當於行政正局級的事業 單位,負責研究擬定大橋運營管理和發展規劃、大橋管理具體辦法和規章制度並組織實施。大橋發展工作人員在接受財新《新世紀》記者採訪時,多次提到大橋發展 歸大橋管理局管理,很多事需要得到管理局的同意。

  一位民企股東內部人士無奈地說,「(民企)不僅說不上話,連董事會的材料都得去催要,他們(管理部門)不習慣。」

  一位熟悉浙江民營企業的人士向財新《新世紀》記者分析,「股份制企業應按照有關公司法規來運營,追求股東效益最大化。民企跟國企攪在一起,如果 運營不能實現股東利益最大化,那肯定會形成兩大陣營,民營企業會覺得你既然不按照企業經營的規律做,而是按照政府行政規則來做,那我寧可不做了。」

  在她看來,現在民營企業作為小股東留在大橋項目裡,是無奈之舉,「對於這兩年資金越來越緊的民企來說,這個項目的投資回報期太長了。現在留這麼少一點股份,多是礙於政府的面子。浙商大部分的風格是要麼不做,要麼就控股,如果不行就剩一點意思一下。」

  在BOT模式中,政府必須與投資企業簽訂特許權協議與相關合同,明確規定投資方的職能與角色。而在杭州灣大橋項目的建設過程中。政府和民營企業更多依靠「關係」合作,使得投資方之間互相缺少約束,建設期民營企業的隨意撤資也為大橋項目帶來了負面影響。

  替代性工程是杭州灣大橋的另一個陰影。在杭州灣地區,不只有寧波通道,還有嘉紹跨錢塘江通道、錢江通道、杭州灣跨海鐵路橋等替代性工程。 2008年12月,嘉紹通道開工,預計將在2012年底至2013年通車,這座被稱為「杭州灣第二通道」的大橋全線雙向八車道,比寧波杭州灣跨海大橋還多 兩個車道。錢江通道的主體工程——錢江隧道和錢江大道也於2010年1月正式開工建設。此外,目前寧波市已將杭州灣跨海鐵路橋建設列入「十二五規劃建 議」,並已開始前期工作。

  寧波通道、嘉紹通道和錢江通道的起點分別是寧波慈溪、紹興上虞和杭州蕭山,同處杭甬高速公路沿線,相隔距離均只有幾十公里,而橋的另一端都是上海。因此,不少觀點認為建設這三座大橋其實是浙江這三個城市展開的一場接軌上海的交通競爭。

  根據大橋發展的測算,在嘉紹通道開通的第一年,杭州灣大橋將面臨近30%的分流威脅。大橋發展一位工作人員向財新《新世紀》記者無奈表示,「政府做的是整體規劃,不能只保證我們掙錢。」

 


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