北京「能人」
「交通廳對於這條路的修建，沒有銅陵市那麼迫切。按照規劃，通車要比銅陵市晚兩年。」一位接近安徽省交通廳的人士介紹。但對於銅陵市而言，打通這條經濟動脈迫在眉睫。
除了對於申報進度的焦慮，銅陵市當時還面對一個實際困難：沒錢。雖然工業經濟發達，但由於每年都有巨額固定資產投資，手頭可支配財政有限。
在此情況之下，來自北京的中基公司適逢其會。中基公司與宣城市相熟。銅宣公司成立前三個月，中基公司法人代表湯凌與宣城市時任副市長嚴敏在北京簽署合作建設宣黃高速的協議。
1962年出生的湯凌系江西武寧縣人，16歲時進入武寧縣水利局工作，22歲進入江西財經學院工業經濟系學習。1988年畢業後，湯凌被分配到財政部轄下剛成立的國有資產管理局工作。
在該局工作的兩年中，他結識時任產權司司長朱志剛，及辦公室幹部寇文峰。朱志剛之後一路升任財政部第一副部長，寇文峰後來下海創辦百富勤投資管 理有限公司，依託朱志剛染指大量投資、諮詢、評估業務。朱志剛後因受賄744萬餘元於2010年5月被判處無期徒刑，三位行賄人中，湯、寇兩位老部下分別 貢獻289.1萬元和205.5萬元。
「下海熱」的1992年，30歲的湯凌與寇文峰等人一起創辦集體企業北京東亞生物工程技術研究所，但因長期虧損後來註銷。同年，湯凌參與創辦北京市東頤聯合科貿發展公司並擔任經理。
1997年，這家公司與另一公司發起成立中基公司，註冊資本金為5000萬元，從事房地產、服務業投資，房地產開發經營、資產委託管理等業務。公司股權曾幾經轉讓，但過手股權者均為湯凌控制的關聯公司。這些公司也並不具備建設高速公路的資質與經驗。
一直從事生物科技等行業的湯凌，緣何會對高速公路行業產生興趣，已不可考。可知的部分是，遊走於北京與宣城的湯凌，與朱志剛、嚴敏都建立了良好的個人關係。嚴敏2010年因受賄罪一審被判處五年有期徒刑，並未提起上訴。
司法材料稱，從2000年起，湯凌不斷在朱志剛的情婦、女兒、弟弟有資金需求之際適時出手。同時也不失時機地通過朱志剛，為宣城市爭取廣祠高速公路車購稅中央補助款，以及幫助嚴敏之子調入安徽省財政廳工作等。
湯凌的人脈以及「跑項目」的能力為銅陵方面所需。為引入湯凌，銅陵市作了一些讓步。三方股東在北京簽署的公司章程中約定，銅宣公司的董事長和總經理均由中基公司委派。
同時，章程內容還包括，高速公路項目工程在交工驗收前未取得收費批文或政府批准的項目的經營年限少於25年，可決議解散公司。應按審計確認的竣工決算總價要求銅陵市政府收購本項目，各股東按出資比例收回出資並分配公司剩餘資產。
同期，湯凌還與宣城路建合組宣城市宣中基高速公路有限責任公司（下稱宣中基公司），以此運作宣黃高速項目。公司註冊資金3000萬元，中基公司與宣城路建分別出資2100萬元和900萬元。
徵地隱患
銅宣公司成立後，三方股東都相應充實了註冊資本。
宣城路建原註冊資本為7500萬元，通過將通行費收入累積成的資本公積轉為註冊資本，增資至6.2億元。
註冊資本僅為80萬元的銅陵建投被銅陵市政府增資至2億元。增資來源一是市政府授權以貨幣出資7500萬元，二是市政府將該市循環經濟工業園27.8平方公里的土地使用權作價1.242億元，多出部分算作公司的資本公積。
中基公司的資金同樣有限，公司原註冊資本為5000萬元，雖增資至1.36億元，但8600萬元來自海南陵水縣和樂東縣的林地注資。
在安徽省發改委2005年3月向國家發改委報送請示後，銅陵、蕪湖、宣城三市政府共同簽署了《加快銅南宣高速公路建設協商紀要》，隨後銅陵市加快了相關工作，僅用了半年時間就拿到了各相關中央部委的批文。2005年12月，銅南宣高速項目得到國家發改委核准。
據國家發改委批覆，該項目總投資核定為34億元，其中資本金11.9億元，佔項目總投資的35％，由銅宣公司出資；其餘22.1億元投資申請銀行貸款解決。
從銅陵市2004年2月起編制預可行性研究報告，至2004年12月銅宣公司成立，再到2005年12月拿到國家發改委的核准，銅南宣高速項目整個申報的過程僅22個月。
「高速公路項目拿批文的過程較長，三五年能走完就很快了，慢的話七八年都批不下來。早期修建的高速，還有已經通車了、審批還沒走完的情況。」銅宣公司上述中層說，這個審批過程堪稱神速，其中湯凌的作用不可忽視，「如果沒有湯總在北京的關係，批下來肯定沒這麼快。」
按照銅陵市預計，項目應在拿到批文後的一個月，即2006年1月開工。但當月省交通廳對該項目監督檢查時發現，項目未向該廳報送建設勘查設計招標投標情況和工程施工招標投標情況，未申請施工圖設計文件審批，未申請開工前審計，未申請公路工程施工許可。
省交通廳就此上報省政府，並督促銅陵市糾正。銅陵市隨後補辦了部分手續，但直至開工，該項目仍未拿到施工許可。這其中的問題是，缺少一個先決條件：征完地。
建設用地的正常審批流程為：在項目前期報批階段，項目業主要先提交建設用地預申請，國土資源部批准預申請後，由國家發改委核准批覆該項目。在建 設過程中，地方在初步測量、劃界後，由地方國土局核實、勘測，報省國土資源廳，再由後者報國土資源部。走完這套流程，才能拿到正式的建設用地審批文件。
有了建設用地審批，才能正式徵地，徵地之後才能拿到施工許可，有了施工許可才能開工。其時，銅陵市的徵地最早完成、也最徹底，宣城未全部征完，而位於兩地之間的蕪湖市僅完成了開挖界溝、房屋丈量工作，並未開始徵地。
資本金斷缺
在2008年以前，大多高速公路項目的常態是邊徵地、邊施工、邊審批。據國家審計署公佈的2006年對18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果，各省都存在類似現象。以安徽為例，在2004年4月至2006年4月，該省建設沿江路、安景路等五條收費公路徵地5.7萬畝，至審計調查時，尚未取得國家批准土地使用許可。
在實際操作中，銅南宣項目亦採用這種方式。如果順利，工作流程會是這樣：先徵地部分先開工，邊開工邊征完剩餘用地，再補辦施工許可。以上工作的 資金來源，系佔項目總投資35％的項目資本金。在全部手續齊備後，省政府會向項目業主簽發特許權協議，銀行才能據此放貸，解決剩餘65％的資金。
2006年5月和8月，在先天不足的情況下，銅南宣項目分別從銅陵和宣城開工。項目共被分為14個標段，銅陵開工1個標段，宣城開工8個標段。
不幸的是，開工不久，徵地和項目資本金環節同時出了問題。
據一位參與建設的知情者介紹，蕪湖方面一直未動手徵地的原因是，其提出按公路在各市的里程比例來確定股份以履行參股權，這引發其他股東不滿，因為蕪湖方面並未出前期費用。這一問題未能談攏。
此外，由於未與農民就補償價格達成一致，宣城未完全完成徵地。而由於宣城段開工最密集，這直接影響了施工。
除徵地問題外，至少11.9億元的項目資本金也並未全部到位。按比例，銅陵市、宣城市和中基公司分別要出3.6億元、4.2億元和4.2億元。 而實際情況是，銅宣公司賬戶內僅有4億元左右，其中1億元為三方股東現金投入，3億元為銀行貸款。另外，銅宣公司可動用的資金，還包括12個標段的施工單 位繳納的履約保證金，佔標段總投資的5％。
由於宣城市的資金充裕，銅陵市資金較為緊張，故宣城段雖然晚開工，但開工標段和工程進度均超過銅陵段。
對於中基公司而言，除了銅南宣高速項目，還要兼顧宣黃高速，資金壓力之大可想而知。司法材料顯示，資金緊張之時，湯凌不得不通過朱志剛向由財政部監管的中國石油(601857,股吧)天然氣集團公司、全國社會保障基金理事會的有關人員打招呼，以兩個單位給相關銀行攬儲的方法，為中基公司獲得銀行貸款。
但此時宏觀經濟形勢突變，2007年初開始，央行連續六次加息。湯凌的資金鏈斷裂。2007年3月，中基公司向銅陵、宣城兩市政府遞交報告稱，「鑑於當前宏觀政策調整、項目融資困難加大，同時自身也缺乏高速公路建設經驗等因素」，要求退出項目。
全面停工
中基公司的「退出函」，同時發給過現場施工方，這讓進場不到半年的施工方頗費躊躇。
負責宣城段內的A12標段施工的江西路橋集團董事長童世敏回憶：「剛進場時，我們就很擔心，提出不要大規模開工。但銅宣公司方面一再表示不會有問題，由於公司背後是政府，也就沒在意。」
宣城方面也表示，這個項目連接了另一條高速，相當於為宣城市修建了一條環城高速，「他們一再說，這個項目即使銅宣公司不做，我們自己也要做。」童世敏說，宣城市的積極態度，也打消了現場施工單位的疑慮。
但前期工作的狂飆突進造成的種種隱患，在施工單位進場後逐漸顯露。
負責A14標段施工的天津城建集團一位項目經理回憶，他們在進場後發現標段內有2公里長的建設用地未征完，而且這段路恰好在標段的正中間。
施工方在第一時間給業主遞交報告，銅宣公司只是口頭答覆「盡快解決」。這位項目經理說，業主的協調組找到各鄉鎮，來來回回開了不少協調會，但由於補償沒談攏未果。
在業主的口頭保證下，A14標段仍冒險開工。但一年後，2008年7月，上述2公里的徵地問題仍未解決，導致其餘路基施工完畢後，「兩頭修好了，中間連不上」，工程被迫停工。此外，業主提出設計變更，要把兩車道變成三車道，卻一直未提供圖紙，只能暫緩施工。
這位項目經理回憶，開工後施工方向業主打了不下50個報告，要求解決拆遷、設計變更以及種種現場問題未果。他分析說，拆遷和變更設計等事項，涉及到增加投資、重新審批等問題，而這些問題遠非銅宣公司一方所能解決。
2008年1月，停工整改令正式下發到銅宣公司，項目全面停工。至停工時，整個項目共完成工程量2.2億元。
「自從中基公司宣佈要退出起，就有施工單位停工。我們停得還算早的，感覺問題太多，實在不敢幹了，不停工，損失更大。」上述A14標段項目經理說。
安徽省交通廳建設管理處處長章厚忠告訴《財經》記者，當時質監站發現的問題主要是手續不齊、施工管理混亂。此外，財務管理也很混亂，打個白條就 把錢領走了。更重要的是，籌資方案也沒有落實。在項目上馬階段，正趕上國家大力拉動投資，但項目開工後遇到宏觀調控，直接導致銅宣公司融資困難。
移交未果
各種困難之下，曾經的「香餑餑」已成燙手山芋。早在尚未全面停工前，2007年8月，銅陵、宣城兩市政府聯合向省政府上報，請求省屬企業接管項目建設，中基公司也有同樣要求。
隨後，經省長辦公會議研究決定，由安徽省交通廳牽頭推進該項目移交給安徽交投。
2007年9月，省交通廳主持召開專題會議，確定銅宣公司100％股權全部退出，經審計確認後，有償移交給安徽交投；由雙方共同確定資產評估機構，對項目進行審計和資產評估等。會後，相關各方按照協調會要求做了一些工作，但總體進展不快。
2008年3月，交通廳再次召開協調會確定：雙方要在3月底前確定中介機構，並制定審計方案。會後，銅宣公司和安徽交投共同委託合肥天職會計師事務所進行審計。同年6月，審計機構出具了審計初稿。
按照計劃，2008年8月，交通廳將與銅宣公司、安徽交投及湯凌等開會，確認審計初稿。此時宏觀經濟形勢已發生變化，時值全球金融危機後中國提出「四萬億經濟刺激計劃」前夜，如能順利移交，及時復工、貸款，仍有望亡羊補牢，將損失降至最低。
可在關鍵時刻，作為項目核心人物的湯凌事發。
在飛抵合肥後，湯凌在下榻飯店被安徽警方帶走，並移交給北京方面，協助調查朱志剛案。在湯被控制的兩個月後，朱志剛被中央紀委「雙規」。
湯凌被帶走亦引發安徽省公安廳經偵總隊對銅宣公司展開調查，該公司賬目、電腦等被扣留一段時間。同期，分管重點項目的宣城市副市長嚴敏，以及宣城市交通局局長、宣城路建董事長吳興安因經濟問題落馬。
在被控制數月後，湯凌回家渡過2009年春節，但一直被限制離京，無法前往安徽。2009年7月，安徽省交通廳再次約見兩市政府和安徽交投負責人，進一步會商推進該項目復工問題。隨後，兩市政府再次上報省政府，請求省屬企業接管項目。
這一輪協調的進展仍然緩慢。安徽交投副總經理王宏祥透露，主要原因是銅宣公司一直沒表態：「他們要求對項目進行評估轉讓，而我們則堅持嚴格依照審計結果，以實際發生的費用來算。」這背後是預期收益和實際費用之間的巨大落差。
2010年8月，經國務院高層過問後，在銅宣公司股東會議上，湯凌同意按省政府會議精神，配合審計機構對公司進行財務審計並確認。
善後未定
「由於距上一次審計已時隔三年，銀行貸款一直是用公司賬面資金在還，工地、設備的廢棄程度也發生變化，所以不得不重新審計。」安徽省交通廳建設管理處處長章厚忠透露。
據其介紹，目前審計機構正在形成審計報告。報告初稿出來後，委託的雙方如對審計結果表示認可，審計機構會出具正式報告。但問題是，「三方股東對於審計結果的認識不統一，哪些賬該算進來、哪些賬不該算進來，各有自己的一套認定」。
接近交通廳的人士介紹，移交雙方對於停工損失和公司債務存在分歧，「比如，前期『跑項目』的很多花費肯定是無法入賬的」。
施工方的停工損失不小。施工單位江西路橋集團、中鐵十四局第二工程公司自測後稱分別損失2000多萬元，天津城建集團稱損失近3000萬元。在 宣城段開工的八個標段中，這三家完成的工作量卻並非最大。童世敏估計稱，施工方的損失彙總起來，遠遠超過1個億。這筆損失由誰補償，並未取得一致。
此外，中基公司在銅宣公司的35％股權已經抵押。2009年7月，因陷入一起貸款合同糾紛案，北京市東城區法院凍結了中基公司在高速公司 7013402.25元的股權（後於2011年4月解除凍結）。而在股權被查封的四個月前，中基公司向北京泰信典當有限公司借款3500萬元，並以其在高 速公司所有的3500萬元股權作為質押。不過這個質押行為的債權方法定代表人阮子奇系湯凌胞弟。
徵地仍是困擾移交的一大問題。據A12標段所在地村民介紹，2006年徵地時，每畝價格僅8600元。如今，附近的項目徵地價格早已漲到每畝兩三萬元。
而即使以上問題都得以解決，能否開工仍存在變數。安徽交投一位中層人士告訴《財經》記者，受到整體宏觀調控的影響，今年建設資金緊張，有限的資金被用於投入今年能夠通車的項目和在建項目，新開工的項目很少，銅南宣項目全部建完所需資金巨大，要復工恐怕有心無力。
王宏祥認為，尚需看銀行如何評估此項目，「不過，現在考慮這些為時尚早，還是要等正式接手後再說」。
高速畸變
知情人士介紹，安徽省近年來的固定資產投資增速都在30％以上，最高超過40％。光靠政府投資無法滿足建設需求，因此，省市兩級都很重視引入社會資金。但結果並不理想。
實際上，銅南宣高速並非安徽省近年來唯一停工的高速項目。湯凌染指的宣黃高速，也停工兩年多才復工。
2006年下半年，銅南宣項目宣城段施工正酣之際，宣黃高速同時開工。後來銅南宣項目停工時，一位留守現場的施工方代表在宣黃高速施工現場發現，後者也出現停工。據《財經》記者瞭解，停工原因是，安徽省高速公路規劃方案調整後，宣黃高速未取得國家立項。
到2008年7月底，宣黃高速由安徽省高速公路集團接手建設後，此前由中基公司與宣城路建合組的項目公司才於2009年初得以正式解散。
而另一條阜陽至六安的阜六高速，也曾停工數年。阜六高速是2003年安徽省政府招商引資項目，分阜陽至周集、周集至六安兩段，由兩家不同的項目公司投資建設。2004年開工以來，由於投資方建設資金嚴重不足，工程時斷時續，後徹底停工。
2008年12月，阜陽至周集段復工，現已建成。2009年12月，阜六高速項目公司拖欠債務的問題，通過訴訟方式解決後，也已復工，目前正在修建。
據安徽省交通廳內部人士透露，與湯凌類似，阜六高速所引社會資金，背後的實際控制人同樣背景非凡。
國內公路歷來以國營主體「貸款修路，收費還貸」的模式建設，在安徽，社會資金往往以省市政府招商引資，與政府投融資平台合資成立項目公司形式引入。
但不僅前期引資，高速項目建成後的經營權轉讓，亦引來相關麻煩。2003年，同在安徽，合巢蕪高速公路在招商引資過程中，被低價處理給東方控股集團董事局主席蔣學明。2005年，蔣因坐莊泰山石油(000554,股吧)資金鏈緊張，在賣掉股權而不得的情況下，迫使安徽省回購項目。經國家審計署認定，經營權轉讓的一出一進間，國資損失達到12.4億元。
高速公路項目的融資槓桿率高、資金量大，如若「運作」得法，可撬動銀行貸款獲得巨額現金流用於各種短期投資。此外，高速項目建成後的穩定收益， 本身也是一個巨大的資金池。在政府投資比例偏低的現實下，高速公路已成為融資工具之一。而最終要為投資者的超額收益埋單者，仍是處於市場終端的社會公眾。
作為最早向高層建議「貸款修路，收費還貸」模式的專家，中國交通運輸協會常務副會長王德榮，反對經營權轉讓、高速公路項目上市等方式。他亦不讚同「統貸統還、以豐補歉」政策，「一條路收回投資就應停止收費，怎麼能繼續收費用於建設新公路？」
「高速項目融資的過度金融化，也客觀上助推了地方政府的投資熱。」他認為。
