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融合發展意義下的出租車與網約車數量管制

我們現在經常說“讓市場成為資源配置的決定力量”，要讓市場規律發揮作用。而數量管制意味著運用行政手段決定這個城市需要多少人口，道路上需要多少私家車，市場需要多少巡遊車或網約車。這樣就會人為制造一個市場稀缺，因此受到一定詬病。

數量管制被比喻為一把“很鈍的刀”，如果做精細化的動作，這把刀很鈍，不太好用，但如果要立竿見影的效果，它確實是比較快的。

數量管制該受到詬病嗎？

現實中數量管制又是普遍存在的，比如小汽車限購，甚至是限行——小汽車按照單雙號或者尾號來出行。這樣做顯然很快可以把城市道路上的機動車數量減少下來。還有共享單車的飽和投放，單車數量太多了，公共場所壓力很大，管理部門會直接采用總量控制。

出租車行業的規制特別多，古今中外都是這樣。那麽，出租車行業是一個需要政府主動幹預的行業嗎？

談數量管制，首先要處理好一般規律與特殊領域的關系，即使是一般性通則，仍需要在出租車這個特殊行業加以檢驗。比如說，出租車行業到底是由市場決定數量，還是行政決定數量，這需要結合行業特征做仔細的觀察，權衡各自的利弊。還要結合具體的場景進行思考，比如，有的城市之前出租車數量處於比較飽和的狀態，有了網約車之後，兩者提供的是同質化服務，數量管制實際上已經被突破了。因此，在強調市場資源配置效率的同時，還要看到市場經營活動的規範性以及公平競爭問題，這是出租車和網約車“融合發展”的基本解讀。此外，一個行業可持續發展的重心，在於它是否能為消費者提供安全、穩定、可靠、價格可承受的出行服務，要拿服務質量作為標桿，進行長期審視。

數量管制的理由

人們會很關心，為什麽小汽車、出租車都要受數量管制？

首先，如果退回到自然、原始的狀態，數量管制是對客觀存在的空間限制在管理上的回應。

一個產業如果在很短時間內容納非常多的企業和經營者進入，而需求又沒有明顯增長，那麽可能大家會都沒有飯吃，或者這碗飯要搶著吃，每個人吃得都不太開心。監管者要對產業發展有一個合理規劃，如果客觀條件發生了變化或受到限制，應及時調整布局和安排。

其次，數量管制可以促進有效競爭，這個觀點來自於自然壟斷理論。自然壟斷的特征決定了某些行業（如水電氣等公用事業）企業的數量是少的，競爭是不充分的，因此監管者依據行業的情況，通過進入管制限制企業數量，促進行業內的競爭，使競爭強度保持在收益大於成本的狀態。為了促進一個行業的競爭，可以放松管制和準入條件，讓更多的企業進入，但競爭也是有代價的，競爭失敗會有企業退出，它們是競爭成本的實際承擔者。既要考慮競爭效率，同時也要考慮競爭帶來的成本。可見，如果對這個行業有所規劃，就可以讓行業存在數量較為合適的參與者，既保持規模經濟效應，同時又能控制競爭成本，不至於打得太慘烈、大家都沒有飯吃，有效競爭會促進行業的發展。

第三，出租車是相當複雜的管理業態，有很多自身規律，比如流動經營、隨機服務等。司乘在狹小的車廂內談判，乘客一般會處於劣勢，加上對司機、車輛和路線的信息不對稱，一方面需要前置性規制來維護乘客的利益，另一方面如果數量失控，會加劇出租車行業特殊的市場失靈現象。網約車與出租車是同質化服務，對出租車的傳統監管模式和管理能力，與出行市場上數量巨大的網約車經營活動不相匹配，需要市場中各個主體包括司乘之間的社會關系、市場的契約關系以及政府幹預的管制關系，“三只手”相互協同，慢慢讓市場由無序向有序轉化。

放松數量管制的社會成本

那麽老百姓會問，打車那麽難，為什麽不增加出租車的供給？規制放松過程會產生很多成本，尤其是潛在、隱性和間接的成本。

實際上，目前的狀況是幾乎每個城市出租車和網約車的數量總和增加了，原來的數量管制已經被新技術帶來的市場變化大大突破了。突破以後產生了新的問題：

首先是行政管理資源與市場“新失靈”狀態的不匹配。按照原來傳統的監管方式，行政管理資源配置非常少的。比如某城市一天行政執法處理的非法網約車事件不過10~20起，而實際發生的非法運營達到上千，甚至上萬起。用傳統的監管手段應對新的市場失靈，出現了管理能力與運營現狀不匹配的情況。

其次是平臺責任能力與實際經營活動的不匹配。平臺提供的是弱社會關系，一旦發生事故、糾紛甚至刑事案件的話，直接受沖擊的是司乘雙方。這種弱社會關系，如果沒有法律和市場新規則托底和保障的話，會對社會穩定產生很多風險隱患，比如出現順風車殺人案這樣的“黑天鵝”事件。現在更大的問題在於，兩種業態明顯處於不對稱監管狀態，傳統出租車管得太多，約束過多，戴著鐐銬跳舞，而網約車業態的監管機制還在逐漸形成和完善當中，因此在融合發展議題下，規制對公平競爭的引導以及環境的營造具有特別重要的意義。

數量管制的解藥

解藥是什麽？回顧網約車政策形成過程，會發現處於一種路徑依賴：前期進入的網約車平臺，複制了美國優步的經營方式，使得它一落地就是“重”的，交通部門責無旁貸成為了網約車的監管者，自然把它往“重”的方向去管。如果後退一步，從平臺經濟的可競爭性來看，平臺的進入和退出相對來說成本比較小，應該會有更“輕”的做法。市場通過“互聯網+交通”釋放出巨大的經濟活力，不久會發現有更多的“輕”“重”新組合產生。

解鈴還須系鈴人，在新的技術手段下如何進行數量管制？仔細想想就會發現，一個城市如果多增加一輛出租車或網約車，從司機角度來說，競爭的激烈程度增加了；而從乘客角度，多了一輛車，等待時間就可能降低。對於車輛數量增加，司乘之間處於利益沖突狀態，但有沖突就會有調和的可能。下圖中有兩條效用曲線，向上的一條是司機，向下的是乘客，兩條曲線交叉之處會有一個均衡點。理論上它所對應的，是目前互聯網+交通融合趨勢下市場比較合適的車輛數量，可以作為動態數量管制的依據。

因此，當前需要密切關註車輛數量與營收的關系，可以對營收數據進行監控，並建立平臺的信譽機制以及多個監管部門聯動機制。更大的政策紅利恐怕還在於，在“一城一策”方針指導下，各個城市都在積極探索新的治理模式，以形成可複制、可參考的經驗。從央地關系來看，交通運輸部可以推動先行先試的城市總結治理經驗，探索獨特的管理模式，形成知識共同體，供不同城市借鑒和參考。

（作者系上海財經大學公共經濟與管理學院副教授、公共政策與治理研究院交通經濟與政策研究中心主任）

責編：孫維維