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瑞典兩個「世界第一」 台灣年金的關鍵解方 他山之石》提早31年預見危機 改革成果全民都服氣

2016-03-28 TCW

這個國家,早在一九八四年就發動年金改革,並被世界銀行當成年金改革的典範。經歷十四年的大改革,竟能讓全民信服,還能兼顧公平及永續。它究竟厲害在哪裡?

台灣現在呼之欲出的年金改革,是由準政務委員林萬億幕後策畫,而他的改革核心,就是來自瑞典在九○年代的年金改革。其實,瑞典的年金制度,出了兩個「世界第一」。

一九一三年,瑞典就是全世界第一個採用全民強制性年金制度的國家。在原本的舊制中,勞工一毛錢都不用出,老年給付都靠稅收財源,是完完全全的社會福利。

然而,瑞典的福利不是白吃的午餐,原本制度下,八○年代租稅負擔率(稅收占國內生產毛額比率)平均高達五成(台灣當時約為一八%);而且,靠稅收退休能領到的錢不多,雖然政府在原本制度上疊上一層隨收隨付制的補充年金,退休替代率也只能撐到五○%左右。

最重要的是,瑞典政府發現,當人口結構開始老化、經濟成長降低時,這個仰賴稅收及隨收隨付制的年金制度,如果未來不做調整,財務可能就會出問題。

選後的迫切危機

推翻舊制 七黨聯合起草法案瑞典退休研究中心首席經濟學家桑丹(Annika Sundén)曾指出,當時瑞典退休金的計算薪資基礎,是退休前收入最高的十五年平均薪資,雖然比起台灣的計算方式已很嚴格,「但仍然造成退休金支付上的不公平,再加上提早退休的狀況越來越嚴重,因此也引發了社會討論。這可說是年金改革的起點。」她說。

一九八四年,政府便著手開始研究年金改革的可能性,桑丹也是瑞典第一批研究者。「如果當時沒有開始討論,依照預估,我們的退休金在去年(二○一五年)就會破產。」她說。相較於瑞典在擔心三十年後的事,距離人口老化的高標「超高齡社會」也還早,台灣的退休基金都將在未來十年陸續虧損、破產,並進入超高齡社會,瑞典人真的想得很遠!

一九九○年,瑞典經濟衰退、失業率增加,再加上原本年金設計上的缺點,年金改革已是全民期待。

一九九一年大選時,原本執政的社民黨下台,勝選的四大黨,組成中間偏右的聯合政府,在當選後,就以改革年金制度作為最優先的政策。

而聯合政府的目標,就是完全翻新舊制度,他們當選後,馬上成立「國會年金改革工作小組」,研擬方案。這個小組,也就是台灣新政府五月將組成的「年金改革委員會」原型。不過,瑞典的改革團隊,主要由執政的四個黨派與在野的三個黨派,總共七黨聯合起草法案。

仍遇反對聲浪

光尋求共識 就花了三年討論然而,瑞典的年金改革,在當時仍然引起國內少數批評,因為年金改革工作小組拒絕讓利益團體參與討論,把退休者團體擋在門外。瑞典紀錄片導演尤瑟森就拍了一部《誰想要退休?》的紀錄片,指責年金改革是「黑箱作業」。

面對社會不同的聲音,工作小組在討論上也遇到困難。「一開始,每個黨要的東西都不一樣。」當初主導工作小組的自由黨議員康伯格,曾在接受媒體採訪時說。「但是,經過一番痛苦漫長的討論,我們終於達成共識。」多久?這一討論,就是三年。

一九九四年,康伯格終於完成改革方案的起草,送至國會審議。「但那都是形式了,因為這法案就是我們七黨一起討論出來的,全國的意志都在上面了。法案最終以八五%的高票數表決過關。」康伯格說。

改革一:確定提撥制

費率一致 以終身平均薪資計算這個瑞典四百多萬保險人期盼的新制度,維持隨收隨付制的精神,但把第一層原本「確定給付制」(如台灣勞保和退撫)改為「確定提撥制」(如勞退新制),變成「所得年金」及「附加年金」。

只要是有工作的人,不分公務員及勞工,都依個人薪資所得繳納一八.五%的總保險費(其中勞工負擔七個百分點,雇主負擔一○.二一個百分點,政府補足尾數),存在每個人的帳戶。

而你的個人帳戶,會透過每年寄發橘色信封來向每一位公民解說。在這個橘色信封裡,有保險人個人帳戶內累積的存款及利息,未來退休後每個月可領退休年金;若想拿到五五%所得替代率,必須工作到何時,還有基金操作績效等資訊。現在瑞典民眾更能在網站上查詢,也提供了各種預測工具,幫助民眾規畫退休。

瑞典新年金從確定給付制,改為名義上的確定提撥制,不僅讓國家財政從原本下一代養上一代的沉重負擔中解放出來,同時也對退休給付的條件改得更嚴格。

原本計算薪資是以十五年最高平均薪資計算,瑞典改為十六歲後到退休的終身平均薪資。同時,基金也對全國所有人公平對待。「不論你是誰,同一世代,大家投進去的錢一樣多,退休後拿到的也會一樣。」康伯格說。

瑞典在設計新年金時,為了確保基金財務能長長久久,不用每隔幾年就年金改革,還幫基金裝了一個「自動導航裝置」。

改革二:自動平衡機制

每年計算 兩年未達平衡就調整

 

這是瑞典的另一個世界第一。它是全世界第一個採用「自動平衡機制」(Automatic Balancing Mechanism, ABM)來調整退休金給付的國家。基金每年會計算資產、潛藏負債,並納入經濟情況的變化,和國民平均壽命、退休年齡、薪資成長等變數連動,看財務是否能夠平衡。當連續兩年平衡率低於一(年金潛藏債務超過資產)時,就會自動啟動平衡機制,調低該年度退休金的給付,直到年金財務恢復平衡為止。

「會這樣設計,是因為我們經歷過痛苦的政治協商。所以,大家都想省事一點,讓年金的運作『去政治化』。」康伯格解釋。

這個機制,成為瑞典基金永續的一大關鍵。當台灣卡在年金改革的政治角力中,誰也不肯退讓;瑞典的自動平衡機制,配合原本就公平的給付制,讓全民真正共同承擔,還能維持世代平衡。

舉一個最極端的例子,按照基金統計,在一九九○年出生的瑞典年輕人,將比一九四○年出生的老人,少領一四%退休金,多工作兩年。表面上看起來,好像是年輕人吃虧,但按照預期壽命統計,他能比現在退休的老人多活四年,因此還能多領兩年退休金,算起來,並沒有吃虧。

「身為福利國家,我們需要每一個人盡可能地工作,國家才有稅收。因此,我們在設計退休時,也盡量鼓勵老年工作。」康伯格說。

改革三:漸進式退休

老人工作領薪資 還可領年金當時除了將退休年齡從原本的五十五歲延後到六十一歲(現為六十五歲),新年金還引入漸進式退休制度。如果在六十七歲前都繼續工作,漸進式退休者可一邊工作領取薪資,並領取部分年金,還可累計額外的年金權利,讓老人樂於工作。

瑞典的年金改革,因為公平,社會在團結氛圍下沒有分裂;又因應人口老化客觀條件,能夠永續。世界銀行把瑞典的經驗,當成年金改革的教科書,稱讚它是全世界最成功的例子。從流程到制度的設計,也都值得台灣學習。

二○一六年,台灣已有如瑞典當時期待改革的社會氣氛,但我們沒有瑞典當初充裕的時間,可以慢慢討論。政府能否善用機會,打造讓全民安心退休的新年金制度,就看台灣版的年金改革委員會,能否順利。

撰文 / 楊卓翰

 
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